许耀桐：论“依法决策”

治国少不了决策，决策的正确与否，决定着国家的兴衰成败。为此，党的十八届四中全会《决定》第一次提出“健全依法决策机制”的命题。《决定》阐述了依法决策机制的7个主要环节，即“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，以及“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”治国必须依法，决策也要依法。决策乃国之大事，依法治国重在依法决策。

要弄清楚什么是“依法决策”和“依法决策”的构成
理解《决定》提出的“健全依法决策机制”的命题，首先要弄清楚什么是“依法决策”。我国早在先秦时期，就出现“决策”一词，《韩非子・孤愤》中提及“智者决策于愚人，贤士程行于不肖”；楚汉相争之时，韩信提出“决策东乡，争权天下”的战略思想。但古代的决策，不过是个人或少数人，凭着自己的智慧、经验做出决策。现代的决策，则是依法决策。我国的“依法决策”，就是按照宪法和法律的规定，运用法治的手段，将执政党、人大和政府的公共政策决策纳入法治化的轨道，以法律规范和约束决策的全过程。
理解《决定》提出的“健全依法决策机制”的命题，还要弄清楚“依法决策”的构成。依法决策由两个部分构成，一是决策的项目内容必须符合法律规定，二是决策的程序方法也必须符合法律规定。决策的项目内容和程序方法都符合法律规定了，就实现了决策法治化，就能保证公共政策的决策科学、民主、合理、公正，避免失误。
依法决策的这两个构成部分，从决策的项目内容来看，尽管各不相同、千差万别，无法进行比较。但不同的决策项目内容也有一个共同点，这就是要对决策的项目内容本身进行合法性审查，检查其是否与现行国家法律相违背。合法性审查，是决策项目内容能否提交讨论和决定的前置性与刚性约束的条件，任何人都必须遵守，凡决策项目内容通不过合法性审查的就要叫停。仅就这一点而言，构成决策的第一部分是否符合法律规定的问题，可以说显得相对简单一些。
从决策的程序方法来看，其内在构成则显得复杂些。一般来说，一个完整的决策过程要经历四个阶段，即谋划、决断、实施、监督。这四个阶段可以简称为“谋”、“断”、“施”、“监”四个字。在其每一个阶段上，都要有相应的决策程序方法的主要环节。例如，在“谋”的阶段，需要决策项目的酝酿提出、相关的调研报告和智库报告、公众参与、决策预案拟定等环节。在“断”的阶段，需要专家论证、风险评估、社会公示、公众听证、集体讨论决定等环节。在“施”的阶段，需要收集反馈、补充修正等环节。在“监”的阶段，需要决策成效检验评估、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等环节。依法决策，就是要把这些决策程序方法的环节上升为法律规定、法定化，使所有的决策过程都必须严格遵守。

对照关于健全依法决策机制的要求，可以发现当前存在的一些问题
对照这些程序方法，现在的依法决策存在着不少问题。
首先，从决策的项目内容的合法性检查来看，在一些地方，根本没有把它作为前置性条件，没有事先查一查决策的项目内容是不是合法，结果不是半途而废，就是“顶法作案”。
其次，从决策“谋”的阶段来看，在一些地方，决策项目的酝酿提出多半是“一把手”工程，面子工程。据调查，在一些省份“一把手”提议的决策能占到60%―70%。决策也普遍缺乏调研报告或智库报告，缺乏公众参与。
再次，从决策“断”的阶段来看，专家咨询论证成为形式摆设，变相成为拉关系的工具，决策者邀请专家的标准不是看专业背景，而主要是看和自己关系熟悉不熟悉、支持不支持。公众听证也是如此，多请同意的人参加，回避持不同意见的人，甚至人为限制选择一些代表参加听证，对新闻媒体施加各种影响。集体讨论决定沦为“一言堂”，最终成了“一把手”拍板定案。
第四，从决策“施”的阶段来看，严重缺乏对决策实施中的情况搜集、意见反馈，对不合适的地方不能“亡羊补牢”、及时做出修改变更，而是一味地硬着头皮“一头走到黑”。
最后，从决策“监”的阶段来看，缺乏决策后结果绩效的客观、公正的评价机制。往往以工作总结和情况汇报代替。或者进行绩效评估时，评价者往往是领导者本人或者与领导者有直接利害关系的监督机构。内部监督追究、媒体监督问责，以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度性规定都存在严重缺漏。对于决策失误的责任人，更多地把决策失误当作工作上的缺点，往往以“交学费”为由了结，没有依法追究决策者的法律责任。

健全依法决策机制和推进依法决策，亟待完成三项工作
健全依法决策机制和推进依法决策需要改革的地方很多，上述所提及的问题，都应通过改革予以解决。目前存在的最大问题并且亟待改革的，主要有以下三项重点工作。
一是实行决策过程中的“谋”、“断”分离。决策过程首先是“谋”和“断”的过程，我们现在的领导是既“谋”又“断”，把“谋”和“断”统统包了。这是不科学的。在决策过程中应该按照“谋者不断，断者不谋”的原则，建立“谋”、“断”分离的决策运行机制。“谋”，主要由对决策起参谋咨询作用的辅助机构即智库系统承担，负责提出决策咨询报告和建议方案；“断”，主要由决策的中枢机构和领导人承担，负责对决策议案拍板决断。“谋”、“断”分离，就是把“谋”这样的事，交给智库，由智库来完成；领导只需做“断”的事，在智库提供的几个方案、建议中做出决断。
二是要大力加强智库建设。“谋”、“断”分离后，“断”要依靠“谋”的有力支撑，就必须把智库建设好。党的十八届三中全会《决定》已经提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”最近，习近平又提出，“随着形势发展，智库建设跟不上、不适应的问题也越来越突出，尤其是缺乏具有较大影响力和国际知名度的高质量智库。”要“重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。”据统计，中国已有420多家智库，可以称为智库大国，但还不是智库强国。中国要从智库大国走向智库强国，才能与中国日益强盛的国力相适应。
三是加大对决策责任的监督追究力度。要建立一套对决策形成和实施的评估标准和评估机制，尤其是按照四中全会《决定》提出来的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这是依法决策作出的一个创新性规定，它体现了重大决策一旦出了问题，必须依法追责、依法倒查的思路。这种追责、倒查，最关键的还在于“终身”两个字。今后，只要是因滥用决策权或失职渎职等导致重大决策出错的，不论时间怎么变化、空间怎么变化，也就是不管经过多少年、不管身处何方，是现职还是退居二线和退休，决策者都要对决策错误承担责任。这将促使领导干部变草率决策为慎重决策。

（作者为国家行政学院教授）