李永忠：干部“能下”会影响队伍稳定吗？――如何理解对不适宜干部的“组织调整”

近期，中共中央政治局召开会议，审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》（以下简称《规定》）。这被称为十八大以来关于干部人事制度改革最重要的文件。政治局会议强调，对政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的领导干部，要坚决进行组织调整。

问一：如何调整那些不适宜干部

这里的组织“调整”，主要是指“能下”。这里的“下”应该包括所有情况，退休的“下”，到龄的“下”，有问题的“下”，能力不足的“下”，以及其他正常的“下”，而不仅仅指有问题的“下”。长期以来，由于领导干部只要没有大的错误，一般都是只上不下，公职人员的“下”，一般只是指出了问题、违纪违法、需要组织处理的“下”。由于这种“下”的比例很小，因此必然从整体上出现“能上难下”。

这里的能“下”，也贯穿在日常的干部管理培养过程中。从更广的层面讲，我们现行的干部人事体制，广大干部“上”有人管，“下”（指由受处分而“下”）有人管，也就是提拔有人管，处分有人管，但是从“上”到“下”，漫长的整个中间阶段却没人管。由于没有“下”的机制，导致压力机制和动力机制的双不足，必然会出现我们现在所说的“政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在”的干部。因此，要管好干部，让干部能“下”，还要辅之以更长的中间阶段的管理。过去很长时间，之所以能上难下，就因为“上”与“下”的两头，比例都很小，不从“中间”实施“能下”的战役突破，整个局面就是一盘僵局。可见，能上能下既是突破僵局的必须之策，也是管好中间阶段的有效举措，还是干部正常流动的科学做法，应该成为一种常态，而不是一种非常态。因此必须打破“不能下”的思维定势，拓展“能下”的时空范围，淡化“不能下”的旧有心态。

问二：为什么干部“能下”要成为常态

“既要把党和人民需要的好干部选准用好，又要把那些存在问题或者相形见绌的干部调整下来”。“能上不能下”早已是干部任职制度改革需要解决的突出问题。干部“不能下”早已经到了积重难返的关口。我对此研究了20年。2002年，中央党校的《中国党政干部论坛》杂志就刊发了我的《从能下方向实施战役突破》一文。我认为解决能上难下困境，必须实施三大突破：以试点，实施战略突破；以能下，实施战役突破；以不作为，实施战术突破。

针对当前的腐败形势，习近平总书记清醒地指出：“反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”。如何解决这个问题？今年6月5日，习近平总书记更进一步强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法”，要“发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。把试点提到前所未有的高度予以强调。在这个意义上，从长远看，《规定》对于完善从严管理干部制度体系，具有重要意义。

现在强高压的反腐败取得了明显成效。但是，任何力都有作用力和反作用力，作用力有多大，反作用力一定也有多大，这样才符合力学原理。强高压反腐的反作用力体现在什么地方呢？就是现在干部队伍中出现的一些不作为、缓作为现象。反腐高压下，乱作为明显被控制住了，但是不作为、缓作为作为反作用力，却在相当大的范围出现了。

在“形成科学的权力结构”、“重构政治生态”和从严治党、从严治吏的同时，我们面临着经济下行压力加大和改革动力不足等问题，然而有一部分官员由于从严治吏而出现了不作为和缓作为。钱也不去要了，项目也不去争取了，门好进了，脸好看了，但该办的事却不办了。这时候，必须认真分析当前“不作为”现象的深层次原因，既通过深化改革对症施治，又要坚持不懈，切实用好干部“能下”之法，逐步解决“不作为”、“缓作为”问题。不能因为“不作为”就降低反腐要求，表现出一种抚慰的姿态，而是要用更坚决的“能下”的方式，落实“全面从严治党”和严肃吏治，重构良好政治生态。

问三：什么样的干部应该“下”

什么样的干部“能下”呢？可以从“不作为”入手。从全国选出一些省市县，作为全面深化改革的试点。对那些政治上不守规矩的，经济上不廉洁、不干净、贪污受贿的，工作上不作为、不担当、尸位素餐的领导干部，坚决进行调整。

干部人事制度改革，必须以试点实施战略突破，以能下实施战役突破，以不作为实施战术突破。要实现这“三大突破”，既不能畏首畏尾害怕改革，也不能思维定势闭门造车，还不能拘泥于所谓的打分体系评价标准。试点成功后，把党员群众不满意、不认可干部的各项指标抽出来，就是能下的标准。

多年来，能下不敢搞，上下都推诿，一个重要口实就是标准不好订。其实，科学的标准，只能来自实践、来自试点。没有试点，就难有标准，更遑论标准的科学。30多年前那场“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，值得我们认真重温并坚决践行。判断不作为有三个纬度可以考量：一是权力覆盖下的举报，二是权力行使中的测评，三是上位权力的巡视巡查等异体监督。比如一个县里有10万名党员，前任书记民主测评好评过60%，现任书记好评不足30%；前任五年内有3个人实名举报，现任两年就有上百人实名举报；上级巡视巡查，反映前任一两个问题，反映现任10多个问题，是好是坏泾渭分明，能上能下一清二楚。指标不是那么难，有了试点，既可以横向比较，也可以纵向比较，还可以多纬度比较。对“不作为”先下，实施战术突破；然后进行能下的综合试验；最后通过试点的政改经改同步推进，实施战略突破。唯其如此，我们才能真正走出新路。

问四：干部“能下”会不会影响队伍稳定

“能下”的干部级别、待遇都要降。本来工资就分为级别工资和职务工资，职务降了，职务工资就得降，与职务挂钩的待遇就得变。这会不会影响干部队伍稳定呢？

我认为不会影响队伍稳定。每年六七百万大学生毕业，其中不少报考公务员。最主要的是，政治生活的常态和干部伦理与制度的常态应该是权力必须来自权利，权力才能真正代表权利；权利必须制衡权力，权力才能真正服从权利；权力必须回归权利，权力才会真正属于权利。现在的问题是不代表、不制衡、不回归反而成了常态。这种状态长期存在，就会让大家以为一改变现状、一从“非常态”转向“常态”，就会影响稳定。

“能下”是否影响稳定？之前很多地区在能上能下制度建设方面做过尝试，都有成功的案例，结果表明，“能下”不仅没有影响稳定，反而促进了干部队伍的健康发展。一是山西长治变法。依靠党报《长治日报》的舆论监督，让广大干部重新回到了群众中去。二是四川张锦明搞的步云乡直选和雅安两县党代表直选，用党内公开竞选，让优秀党员脱颖而出，同时解决了能下的问题。这些改革在当时都很有影响力。但是，这些先行先试，当时并没有被肯定、提倡和推广。试点是地方改革的重要任务，突破在地方，关键要看地方敢不敢试点；试点更是顶层改革的重要方法，关键要看顶层能否及时发现总结推广试点的成功经验。所以说突破在地方，规范在中央。

总之，新一届党中央看到问题难题的关键所在，号召做改革的促进派。《规定》找到了干部人事制度改革的战役突破口。但是必须通过试点来实现战略突破。我认为，关键在试点。如果没有试点先行，仅仅满足于单纯查案或到处查不作为，不是治本之策。

（作者为制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长）