赵聚军：代议民主与福利超载：从福利国家危机、拉美化到欧债危机

【内容提要】代议民主从其得到广泛践行之日起，就一直存在诸如可能导致福利超载等先天不足。特别是二战结束以来，国际形势的整体稳定使公共政策议题逐步聚焦于民生问题，全球化的加速推进又使得各国的福利政策面临着沉重的国际比照压力。于是，迫于选票压力，部分国家的政府不顾福利刚性和政府财力的限制，一味迎合公众的偏好，致使社会福利支出迅速增加，以致脱离了经济发展的实际水平，代议民主体制下的福利超载现象日益加剧，最终诱发了多次冲突与危机：福利国家危机可以被视为其首次爆发；“拉美化”现象则是福利超载与民粹主义双重夹击下代议民主缺陷的集中爆发；欧债危机在一定程度上也可以被视为这一矛盾的再次爆发。

【关 键 词】代议民主/福利超载/福利刚性

一、问题的提出

作为对独裁的反制，西方式的民主政治一直以标榜实现人民主权为目标。但实践已经证明，这样的理想是很难完全实现的。在这种情况下，代议民主作为一种妥协，成为普遍的现实选择，竞争性的选举随之成为西式民主最重要的外部特征和衡量指标。于是，民主由此演变为一种旨在达成政治决定而所设定的决策方法，一些人可以通过争取公众的选票而获得做出决定的权力(熊彼特，1979)。也正是在少数精英为争取大众选票的竞争中，代议民主的内在缺陷被逐步暴露出来。通常认为，代议民主的缺陷主要反映在三个方面：其一，大众的参与热情可能被少数人所利用，进而导致激情政治、流氓政治、暴民政治等民粹主义倾向；其二，可能导致部分利益集团过于强大，从而使公共政策偏离公共利益的轨道；其三，在选票压力下，部分政客过分迎合民意，致使社会福利政策脱离经济发展的实际水平，进而导致福利超载，甚至由此引发连锁危机(吴雨欣，2011)。

从西方典型国家的实践来看，特别是二战结束以来，总体上较好地遏制了独裁倾向的蔓延，并通过强调“宪政”、“自由”，比较成功地预防了代议民主可能诱发的激情政治、流氓政治、暴民政治等民粹主义倾向。但这也仅仅限于西方典型国家，对于多数照搬和效仿西方政治体制的发展中国家，上述问题直至今日依然严峻。而对于代议民主可能引发利益集团政治和福利超载现象，目前仍没有形成完备的解决方案。学术界对利益集团政治问题的研究已经比较丰富，本文不再过多涉及。对于福利超载问题，随着“福利政治学”的兴起①(Pierson，1995、1996、1998、2000)，学术界也已经有了相当的理论积累。本文研究工作的主要目的，就是在福利政治学等相关理论框架基础上，结合20世纪70年代的福利国家危机、20世纪80年代以来的“拉美化”现象，以及欧债危机这三个典型案例，探讨代议民主与社会福利政策内在的不协调以及两者冲突的具体生成机制。

二、代议民主体制下福利超载现象的生成逻辑

对一个国家或地区而言，政府财力通常构成了支撑福利事业大厦的根本性变量，而经济发展水平则是政府财力的基本保障。因此，在理想的状态下，社会福利供给水平应该与其经济发展水平保持一致。相反，如果社会福利的范围、内容和规模超过经济发展的承受限度，就可能会演变为经济健康发展的制约因素。特别是考虑到“福利刚性”②制约下社会福利供给的基本运行态势，政府在制定各项福利政策的过程中，应从制度设计层面做必要的准备，以应对宏观经济形势可能出现的不利变化(赵聚军，2012)。否则，在“福利刚性”作用下，虽然经济发展已经陷入萧条，但公众的福利需求却很难随之步入下行轨道，进而导致相关公共政策骑虎难下。

然而，从二战结束以来一些西方国家的政治实践来看，在代议民主体制下，政府很难从社会经济的持续健康发展出发，对福利政策做出长远和负责任的规划。一方面，随着国际、国内形势渐趋稳定，代议民主体制在西方国家日渐成熟，公众的权利意识亦日益增强。总体来看，公众的诉求虽然五花八门，但绝大多数都归结于民生问题。另一方面，随着全球化进程的加快和深入，使得各国的社会福利政策又面临着愈发沉重的国际比照压力。在权利意识增强和国际比照压力的双重夹击下，使得公众对社会福利的需求普遍等于、甚至高于本国经济发展水平。在这种情况下，无论对于执政集团或其挑战者，任何一项旨在降低社会福利水平的公共议题，通常都会面临巨大的社会和舆论压力，甚至政治风险。于是，在选票的压力下，西方各国的主要政党开始过度迎合民意，日渐演变为“选举俱乐部”式的掮客型政党③，政治家则蜕变为政治掮客。最终，社会福利政策愈发缺乏弹性，往往是福利供给水平只能不断提升，却很难随着经济形势的恶化而做相应的下行调整。

具体来看，在实行西式代议民主体制的国家，考虑到“福利刚性”作用下选民普遍的心理意愿，执政集团针对福利政策和调整通常都异常谨慎，改革措施往往以不降低现有社会福利水平为前提。但这里的问题是，在经济全球化日益加剧的背景下，各国、各区域的经济发展普遍难以独善其身，周期性明显加强。当一个国家或地区的经济增长速度放慢乃至停滞以后，包括政府财政在内的社会收入均会随之减少。但在选票压力下，又很难期望那些政治掮客不考虑普遍的社会心理预期，乃至以自己的政治生命为赌注，从社会经济的长远发展出发，制定更负责任的福利政策。现实政治生活中更常见的情况是，即使面临经济衰退和财政危机，社会福利支出仍然保持在高位，甚至继续攀升，以致完全背离经济发展的现实，最终使政府财政难以为继，福利事业随之陷入窘境。在一定程度上可以说，20世纪70年代的北欧福利国家危机、80年代以来的“拉美化”现象，以及近年爆发的欧债危机，在很大程度上就是代议民主体制下福利超载现象集中爆发的三个典型案例。

三、福利国家危机：代议民主体制下福利超载现象的首次爆发

福利国家指那些通过立法构建起比较完善的社会福利体系的国家，其政策核心是高度福利化、“从婴儿到摇篮”式的社会保障制度，以部分北欧国家为典型。从二战结束后到20世纪70年代初，北欧国家度过了战后初期的复苏阶段，迎来了经济的高速增长阶段，从而为福利政策的完善奠定了物质基础。这一时期，北欧各国奉行社会平等和普遍主义的价值理念，不断提升福利待遇水平，扩充社会福利的内容，最终形成了“社会民主主义”式的福利国家模式，并被解释成“西方世界的社会试验室”。总体来看，这一时期北欧国家的高福利政策是与其经济发展水平相适应的，并且对于缓解社会矛盾、稳定社会秩序、促进经济持续发展，起到了积极作用(袁群、安晓敏，2006)。

然而好景不长，以20世纪70年代的石油危机为基本标志，北欧各国相继陷入了严重的经济衰退，进入了痛苦而漫长的经济滞涨时期。伴随着经济滞涨，北欧国家的福利政策普遍遭遇了巨大的困难，纷纷陷入困境，并且给经济社会发展造成了严重后果：持续增加的福利支出导致财政赤字不断攀升，出现了巨大的财政“黑洞”；沉重的福利负担使劳动力价格普遍偏高，企业竞争力下降，失业率居高不下；高福利引发了“福利依赖”情绪的滋生，产生了所谓的“福利病”；高福利政策在一定程度上也是造成行政机构臃肿，效率低下的重要诱因(赵聚军，2012)。

在北欧国家，在选举政治和福利刚性的惯性作用下，高福利承诺向来是争夺选票的有利工具，已经对社会政治力量分布和阶层结构发挥了深刻的影响。具体来看，通过实施一系列具有鲜明普惠特性的社会福利政策，逐步培育了一批以产业工人和新兴中产阶级为主体的、强大且高度团结的既得利益集团，从而形成了福利国家的坚定支持者(Anderse，1990)。在这种情况下，任何试图“拆散福利国家”的改革倾向都会遭到猛烈的反击，从而保障了社会民主主义式的福利国家的稳定性和抵抗力(Lindbom，2001)。危机爆发后，各界对政府的福利政策展开了猛烈的批评，相关国家也尝试进行了一系列的改革调整。然而批评归于批评，真正要深入改革社会福利制度，必然会损害部分人、甚至多数人的既得利益。在这种情况下，政府甚至反而会面临更加严厉的批评和政治风险。上述现实使得各个政党和派别都不愿冒险在福利政策改革问题上采取过激举动(Pierson，1994)。

当然，作为老牌资本主义国家，北欧国家的代议民主体制已经非常成熟，整体的政治文化氛围也比较理性成熟，这使得它们普遍具有很强的调整适应能力。特别是面对危机的巨大冲击，公众和执政集团都不得不对现行的社会福利政策做出反思并接受必要的调整，从而对于化解危机发挥了积极的推动作用。例如在瑞典，在经历了危机初期的阵痛后，各社会阶层群体通过在代议民主体制下搭建起的协商民主平台，在调整社会福利政策方面达成了诸多妥协与共识，并推动了20世纪90年代初期以来的一系列福利紧缩改革(Lindbom，2001)。通过对瑞典改革历程的梳理可以发现，相当部分的福利紧缩改革动议甚至是在工会等既得利益集团的支持下，由福利国家的始作俑者社会民主党提出的。

四、“拉美化”：代议民主体制下福利超载现象的再次爆发

“拉美化”是近年来学术界和媒体经常提及的一个名词，主要是指自上世纪80年代以来，部分拉美国家由于经济增长缓慢、乃至停滞，继而引发了大量的经济社会问题。从20世纪50年代到70年代，以巴西、阿根廷、智利等为代表的拉美国家，经济增长迅速，经历了工业化、城市化和社会福利事业同步大发展的“黄金时代”。这一时期的拉美国家，一度被认为是西方政治社会模式在发展中国家运转良好的典型代表，是“资本主义优越性”的又一展示平台。然而，自20世纪80年代起，不少拉美国家的经济发展先后陷入困境，继而造成政府财政赤字高企、债务危机持续发酵，连续经历了两个“失去的十年”。时至今日，一些拉美国家的社会经济发展依然乏善可陈。

对于“拉美化”现象产生的根源，学者们从不同的视角予以解读：有学者从历史因素进行解释，认为殖民时代遗留的制度体系阻碍了社会经济的持续健康增长(Acemoglu，Johnson & Robinson，2001)；有的学者则认为，拉美国家普遍过度依赖进口替代战略，整体发展战略出现了明显的失误(林毅夫、蔡、李周，1994)；还有学者主要从种族和文化的视角进行分析，认为拉美国家多样化的语言和民族构成，是经济增长的不利因素(Alesina & La Ferrara，2004)。

引发“拉美化”现象的原因显然是多方面和多层次的，因此上述解释也都具有一定的合理性。从政治学的视角来看，“拉美化”现象在一定程度上可以被视为代议民主体制下福利超载与民粹主义④的集中爆发。二战结束后，拉美国家纷纷模仿西方国家的政治体制，西方式的民主体制迅速成为主流政治体制。但是相比较西方国家，拉美国家的政治实践无疑是不成功的，这主要是因为其民主体制缺乏“宪政”、“自由”等制约要素，从而使得西式代议民主所可能诱发的一个重要政治现象――民粹主义，在拉美国家迅速升温。

长期以来，拉美民粹主义展现给世人的一大特点就是强调绝对的平等，并由此产生强烈的“仇富心理”。这一点可以从现代民粹主义的社会经济政策中发现：产业政策方面，对外强调“民族主义”，限制外资的发展，对内则强调推动国有化，歧视私营企业；就业政策方面，主要是通过强制性全员就业的方式实施就业保护；收入分配政策方面，往往是通过强制手段或者变相补贴的方式，提高工资水平，而当通货膨胀严重时，