陈剑：瑞士直接民主与立法民主

2014年9月，笔者有机会对瑞士进行考察，特别是其中的直接民主与立法民主，给人印象深刻，也引发一些思考。

一.基本情况

瑞士现代联邦制国家成立于1848年。瑞士共包括26个州。其中有德语州，法语州，一个意大利语州和三个双语州。格劳宾登州使用四种语言，分别是德语、法语、意大利语和罗曼语。使用语言的丰富，说明居民来自不同的族群。

瑞士某些州只包括一个城市，如日内瓦州;而某些州几乎覆盖了整个山区，如乌里州。各州的面积大小和人口密度都有很大差别。巴塞尔城市的面积为37平方公里，人口数量(184950)却超过面积最大的格劳宾登州(人口为192621，面积为7105平方公里，包括150个山谷地区)。首都苏黎世州的人口超过百万。

瑞士联邦政府委员会(又称联邦政务会)由七名联邦委员组成。每年都由一名不同的委员担任联邦主席。联邦主席并无特殊权力或承担特殊责任，并且继续管理自己的部门。

比起其它国家，瑞士的联邦委员更容易亲近。人们常常会看到他们坐公车上下班，就象其他人一样。那些由保镖陪同的外国领导人对瑞士的这一现象感到惊奇。在瑞士，普通人也可以随意与领导人交谈，而不会被保镖强迫离开。在联邦议会召开期间，最高级领导人的出入也没有警察保护。他们自己开车到国会大厦，无需警察陪同。

1.直接民主

瑞士与其它民主国家一样，公民通过选举形式行使权利。瑞士的民主采用直接与间接民主两种形式。在瑞士，公民可以直接行使决定权利。尽管直接民主不是瑞士独有的，在意大利及美国的某些州，公民也可以直接参与决策，但瑞士的直接民主制度应该是世界上最密集的了。

投票是瑞士人民参与政治包括参与立法的主要方式。在直接民主的制度下，许多事情需经过人民投票决定。按瑞士的惯例，联邦公民一年要投票四次，春夏秋冬季各占一个星期日。各州为了方便人民，也常把本州的议案在同一天提付表决。据统计，瑞士联邦和州的议案之多，每年每个有投票权的公民要对20多个议案进行投票。瑞士公民经常参加投票，涉及的主题很多。由于议案主题很多，人们的兴趣又不一样，因此，达到30~40%的参投率已经算不错的了。

瑞士公民有权提出新法案或否决国会已通过的法案。在瑞士。只有当公民的决定违反了宪法，或违背了现行的国际法规，联邦政府才有权取消这项权利。

2.立法民主

瑞士是欧洲中部的一个实行联邦制度的国家，也是世界上少数实行委员制的国家，拥有一个两院制的联邦国会，由国会两院选出的瑞士联邦委员会负责施政。

瑞士联邦立法中的民主，主要体现在体制设计、机制运作、民主程序和人民参与等方面。

民主立法的体制设计在体制建构上，瑞士联邦立法制具有突出的民主性，表现为：

以民主选举为基础的联邦议会的两院制。上院由各州不分大小一律平等地选出两名代表作为参议员，各州代表分别代表本州的利益;下院议员按人口比例选出，代表民众的利益和愿望。用两院制的形式把州和人民的代表统合起来，使之既能反映各方面的要求和利益，又能在同一个法律制度下运行，统一行使联邦立法权。

联邦与州的立法分权制。在国家权力的纵向层面上，瑞士联邦制的本质在于，各州是组成联邦国家的最重要的实体，联邦的权力来自州的同意或者授权。联邦与州的合理的、适当的立法分权，可以更好地发挥作为中央的联邦在对外对内方面的职能，同时也可以通过各州自主地行使其权力来更有效地保障人民的民主和其他各项权利。

联邦议会与行政、司法的职权分工，是立法、行政、司法三种权力分权与制约体制的基本要求。从瑞士国家权力的横向层面来看，此种三权分立的体制通过对最容易侵害人民权益的公权力(政府权力)的规制，达到保障人民民主和人权的目的。特别是，得以使人民通过选举或者直接行使立法权来创制法律，再用法律制约行政和司法权。

瑞士有大小政党30多个，只要能依法定程序被选为联邦议会议员，无论是什么党派背景，均可当选，成为议会中的执政党。在立法体制中，各政党只有席位多寡的不同，而无执政党与反对党的区分。党员议员可以根据自己的意愿投票，不受党的意图的约束。

在立法过程开始时，人民可以直接提出立法建议或者立法动议或通过他们选出的代表提出法案;在法案的审议过程中，人民的意见常常可以影响立法的内容或进程。

人民还可以通过新闻媒介等渠道表达自己对法案的看法，也可通过有关的议会党团在议会讨论时代为发表意见。此外，在法案被议会通过以后，人民还可以人民复决的方式对法案的命运作出最后的“判决”。即使是法案已生效成为法律，人民仍可对其中涉及公民权利的那些法律，以向欧洲人权委员会申诉或者向欧洲人权法院提起诉讼的方式，通过它们的决定或者判决来改变已有的立法。

二.两个问题

1.民主与效率如何平衡

作为民主较为充分的国家，作为主权在民的国家，瑞士的民主立法体制具有明显优势，但也有一个民主和效率如何兼顾的问题。

民主和效率常常是矛盾的两个方面：追求民主多需付出效率的代价，而追求效率又不得不牺牲部分或者全部民主。 在处理民主与效率的矛盾时，根据不同的主体，尽可能地使二者达到一种平衡。例如，作为代议制机构的议会，其运作追求的主要是民主，而作为执行机构的政府，其运作追求的则主要是效率。瑞士社会过于强调民主，在很大程度上牺牲了现代社会发展所必需的效率。例如，一项必需的立法从考虑、动议到最后生效，往往需要几年、十几年甚至几十年的时间，因而瑞士过于强调的民主，其效率必然大打折扣，这也影响了民主的正能量的发挥。

2.分权与集权

联邦与州之间的矛盾，主要体现在集权与分权之间的矛盾。各州在一些领域希望扩大自己的权限范围，同时指责联邦政府日益膨胀其权力;联邦政府亦在批评州利用一切机会争权夺利。问题在于，如何才能在人民能够接受、代价最小的情况下建立新的权力分割的平衡，并有利于整个瑞士人的利益。中央多集中一些权力，联邦政府就可以在国际和国内事务中发挥更大、更有效、更主动的作用，为瑞士人民创造更有利的国际和平环境和发展条件;各州希望取回更多的权力，为本州人谋取福利，但却有可能影响全瑞士人的利益。现在的问题是，各州的权力过大，影响到瑞士联邦政府权限发挥作用，包括在国际舞台上发挥更大的作用。因而分权与集权如何平衡，找到一个平衡点，十分关键。

三.几点启示

1.民主是共和国的生命力，关键要有具体行动

中国是一个有着13多亿人口的大国，瑞士是一个不足一千万人口的小国。虽然瑞士的直接民主的具体做法并不一定适合中国，但瑞士的选举民主无疑对我们有启示和借鉴。

一个主权在民的国家，在现代社会，其合法性的产生，一个重要评价指标，就是选票，即选举民主。当然，现代社会也愈益显现出，即使一个成熟的民主政体，选举民主也存在诸多弊端，正因为此，协商民主应运而生。协商民主的产生，正是为了弥补选举民主的诸多缺陷。但如果没有选举民主的推进，就大谈选举民主的弊端，实际是跨越了时代，实际是很可笑的。同样，如果没有选举民主作为支撑或作为基本面，协商民主发挥作用的舞台必然受到诸多限制。

改革开放以来，几乎党的历次代表大会，都提出了大力发挥社会主义民主的作用，并把民主看作是共产党的生命力和共和国的生命力。但至今，除了基层民主有所推进外，在选举民主方面给人总体感觉是犹疑彷徨，似乎没有明显进展。没有选举民主作为基础，就大力发挥协商民主，但协商民主，由于“平等”要素的稀缺，其发挥作用的舞台必然受到影响。如何推进选举民主适度开展，关键是要有路线图和时间表，没有这两项，说明推进选举民主其实并没有提上议事日程。

2.立法需要民众的参与

立法的过程，吸引民众的广泛参与，既有利于立法本身更为客观，体现法自身公正性，也有利于法的实施。

自改革开放以来，全国人大和省一级人大，制定了诸多的法律，但一些法律，由于公民参与不够，立法的质量存在缺陷甚至明显缺陷，也不利于法律在现实生活中得到有效实施。因而，在立法过程中，尽可能让公民广泛参与，特别是与公民政治生活密切相关的法律，让公民广泛参与，有利于法律精神的弘扬和法律的实施。

3.给地方政府更多的权利

中国的中央政府，长期以来，将大量的权利集中在自己手里，固然有有利的一面，但缺陷也十分明显，就是事权与财权不统一，既影响了地方政府的积极性，也不利于公共服务型政府的建设。就当下中国的情形而言，如何适当分权，让地方政府承担更多的公共服务事务，就必须给地方政府更多的财权和自主权。

(作者为中国经济体制改革研究会副会长，研究员。)