许振洲：法国的地方分权改革――理论动因与托克维尔

内容提要：本文分析了法国1982年以来进行的地方分权改革的理论动因：提高效率、促进民主、保障自由；论证了托克维尔对这个改革的理论基础的贡献；探讨了托克维尔有关平等、民主和政治自由之间的关系，有关代议制民主可能产生的种种弊病的思想及其在今天的意义。

1981年5月10日，密特朗在第二轮法国总统选举中，以51.75%的多数票击败右翼候选人--前总统德斯坦。5月21日，密特朗解散国民议会，重新进行立法选举。在6月21日的第二轮投票中，左派联盟再次获胜，在国民议会中取得多数席位。6月23日，以莫鲁瓦为首的、有共产党人参加的左派政府宣誓就职。这样，在法兰西第五共和国的历史上，我们第一次见到了一位左派的总统，一个左派控制的国民议会，一个左派的政府。左派的这个被称之为"法国政治的伟大转折"①的胜利，虽然并没有在根本上改变法国的政治制度，但确实反映了大部分选民对右派及其政策的失望和厌倦，反映了他们对政治、社会进行某种变革的要求。而以"改造我们的生活、改变社会的航向"为口号，以旨在政治、经济及社会各方面对法国进行深刻改造的《共同纲领》及《110条政纲》为指导方针而取胜的左派，在这点上也确实没有让选民失望。在新议会的第一个5年里，特别是在1981-1983年间，左派通过立法手段，在法国推行了一系列改革：国民经济主要部门的国有化、地方分权，选举制改革、司法改革、社会改革……。一时间，法国的政治乃至社会真正给人以一种耳目一新的感觉。

13年过去了。法国两次出现了左派的总统与右派的议会、政府"共处"，而实则是右派主政的局面(1986-1988,1993-)。当前各种迹象更都表明在1995年的总统选举中，右派获胜的可能性极大。1981-1983年间左派通过的大部分改革措施，已为右派取消。即以国有化改革为例，通过1986年和1993年右派政府实行的两次私有化，不仅大部分在左派执政期间国有化的企业重新变成了私有制，甚至连一些1981年之前的国有企业也被私有化了。而在这种右派对左派政策的一片否定中，唯有被密特朗评价为他第一个"7年任期中的伟大事业"②的地方分权改革是一个例外。

一

在这里，我们无意详细回顾法国中央集权制的历史，而只想指出：法国行政中的中央集权制，早在王朝时代即已形成。而法国大革命，尤其是拿破仑的第一帝国，则将它推向了高峰。另一方面，虽然法国地方分权改革的正式起点是1982年，但事实上这种尝试早在1871年便已开始，并取得了一定成效。不过尽管1982年前的法国行政已与第一帝国时截然不同；尽管行政地方(collectivitesterritoriales)特别是公社已经有了一定的主权，但从总体上来看，法国仍是一个比较典型的中央集权式的国家，而要求进行地方分权改革的呼声也一直很高。

何谓地方分权(decentralisation)？我们可以用一句话来定义：即中央将一部分涉及地方利益的行政权力及行使这些权力的必需物质手段转交给由直接普选产生的地方行政机关。与联邦制国家中各州所享有的较大权力不同，它是单一制国家中的一种独特的现象。分权的范围严格限制在行政权之内，而不涉及立法权及司法权。另一方面，它又区别于简单的权力下放(deconcentration)。法国政治学家吕歇尔父子(F・LuchairetY・Luchair)在他们的《地方分权法》中指出："权力下放是将中央的一部分权力转移到一些中央在地方的官员手中。地方分权则是将这些权力由中央或在地方的中央官员手中转移到独立于他们的行政地方的代表手中。"③魏德尔(G・Vedel)和德尔沃夫(P・Delvolve)则在他们的《行政法》一书中写道："权力下放与地方分权有一个共同点：决策是在地方而非中央做出的。但它们在政治上及实际上的意义则大不相同。权力下放只是一种管理技术，本身不具有民主价值。因为它把全部国家行政都集中在中央政府及其在地方的代表手里。地方分权则具有民主意义：它的目的是让当事者及其代表尽可能多地管理自己的事务。"④而法国左派政府在1982年所着手进行的，正是地方分权改革。

这项改革以1982年3月2日国民议会通过的《大区、省及公社的权利与自由》法案为开始的正式标志。它扩大了公社、省及大区的自由和权利。而1983年1月7日的另一项法案成为了它的重要补充，该法案重新划分了公社、省、大区与国家之间的权限、职责，扩大了地方事务的范围。在1982-1986年间，国民议会就地方分权问题通过了共26项法案，政府也颁布了近200项行政法规，以利于这些法律的执行。1986年3月16日，首次举行了各大区议会的直接普选，这标志着法国地方分权改革初步任务的完成。正如法国1993年出版的《地方分权史》中所说的那样："在1982年到1986年间我们走过的路是令人难忘的。法国很少针对一个问题进行如此紧锣密鼓的立法工作。"⑤而1992年2月6日通过的《共和国地方行政法》则可被看做是有关地方分权的一项最新的重要法案。这场地方分权改革的主要内容可以被概括为以下三个方面：

1、大区正式成为一级行政地方。省及大区的地方事务的决定权由中央任命的省长及大区长官手中转到了民选产生的省或大区议会的手中（在此之前各市市长便须对市议会负责，因此不构成这项改革的主要对象）。此外，中央及其在地方的代表对地方议会决议的监管权也被取消。

2、进一步明确了中央与地方之间的权力划分。许多过去由中央负责的涉及地方利益的事务改交地方管理。

3、向行政地方提供了行使其新职权的必要物质手段，特别是在财力及人力方面。

自1992年地方分权10周年时起，法国政治学界已开始探讨它的实际执行情况及得失。他们的一致意见是：这场被称之为法国"行政及日常生活中的静静的革命"⑥的改革虽有尚待改进、完善之处，但总的来看基本实现了预定目标。"进行了10年的地方分权改革……深刻地改变了我们这个中央集权的国家的传统。……它深刻地改变了决策及行政系统，……并构成了国家改革的一个重要组成部分。"⑦事实上，它不仅改变了中央与地方的关系，改变了法国行政及政治生活的结构，还或多或少地改变了法国的政治文化。

尤其应指出的是，在当代法国国内政治中，地方分权是少有的几个（如果不是唯一的话）为各派一致接受，不引起争论的口号。地方分权改革的必要性在全社会中已成为一种超越于党派斗争之上的共识。这也就是我们前面指出的右派没有否定它的原因。戴高乐将军在1968年说道："我国在向一种新的平衡演变着。在过去很长一段时间内的中央集权，为实现和维持国家统一所必不可少的中央集权……，今后不再是必要了。"⑧（我们知道他曾在1969年提出了一项重要的地方分权法案）而密特朗则在刚上台时即宣布："法国过去需要一个强有力的、中央集权的政权以便她建立起来，她今天需要一个地方分权型的政权以便她不致分裂。"⑨正如法国政治学家梅尼(Y・Meny)所指出的那样："对中央集权制的谴责和对地方分权制的鼓吹不再是一个党的专利，而是所有党派的口号了。……没有人承认自己是中央集权主义者。"⑩

为什么会出现这种全社会的共识？要回答这个问题，首先要弄清为何要进行地方分权改革。长期以来，法国政界、政治学界对地方分权的理论动因的探讨可谓卷帙浩繁。人们从各种角度、各个侧面说明了地方分权的重要性和必要性。但是，第一个完整、准确、深刻地论证了这个问题的，当属19世纪法国著名思想家托克维尔。他在其两部经典著作《论美国的民主》和《旧制度与大革命》中提出的地方分权的3个理由：效率、民主、自由，为以后的理论家们普遍接受、反复引用并不断补充，至今仍为法国地方分权改革的指导方针。可以这样讲，不认真阅读托克维尔的著作，就无法真正理解法国地方分权改革的理论动因。而托克维尔提出的这3项理由，特别是自由与民主，是当今法国任何一派政治力量所不敢反对的。因此我们可以说，是地方分权的理论动因使它成为了各派的共同认识，或至少是共同口号。

二

为什么要实行地方分权？一个最浅显的理由是：要提高行政质量及行政效率。在中央集权的行政体制下，由于一切重要决定都须由中央做出，地方行政没有必要的决策权，因此必然造成大量的公文往来，层层审批的繁琐手续，行政机构的臃肿，官僚主义习气的蔓延，行政人员责任心的丧失以及整个行政机器效率的低下。另一方面，由于在中央进行决策的官员不可能对地方事务的详细情况及当地人民的利益有真正的了解和切身的体会，他们做出的决定也不会符合实际、切实可行。中央集权制对这种弊病早已为托克维尔指了出来。他在《旧制度与大革命》中是这样描写法国的情况的："为了做到身在巴黎而能领导一切、洞悉一切，必须发明上千种审查手段。书面文件已经十分庞大，行政程序慢得惊人。我从未发现一个教区重建钟楼或修理本堂神甫住所的要求能在少于一年内获得批准，最通常需要两年或3年才能获准。"(11)"要想修补被风刮坏的教堂屋顶，或重建本堂神甫住所坍塌的墙垣，必须获有御前会议的裁决。……我曾看到御前会议批准它们有权开支25里弗。"(12)对这种令人不能容忍的文牍主义和令人发笑的低效率，司汤达做过同样精彩的描述："在1811年，一个小的农村公社想花60法郎来修补一下它的人行道。这需要省长、地区长官、工程师及部长们的14个批文。这个公社在经过了11个月千辛万苦的努力后终于得到了批准，但此时这段坏了的人行道已被工人们拆掉，用来填补公路上的几个洞了。一个低级的官员，在巴黎的一个部长办公室的角落里花费大量的经费来决定800公里以外的其于公社中的一件小事。而这件小事其实只需要3个村庄代表便能在两小时内处理得更妥贴。我们不能再对这种如此明显的事实无动于衷了。特别是要知道这种事实一天会重复500遍！"(13)对于托克维尔来讲，在这种事无巨细都由巴黎来决定的中央集权体制下，我们很难期望采取一个比较高的行政效率和质量。因为"一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。"(14)这个结论也完全适用于当代的法国社会。1970年《法国笔记》杂志中的一篇文章写道："法国行政机器的运转缓慢已是众所周知的事实，而受其危害最大的是外省。……中央行政机构过分臃肿。一个对某地方采取十分重要和急迫的，并被地方迅速而严肃地处理过的计划，会在巴黎的某个办公桌上放几个月，因为这张桌子可能同时有十来份同样急迫的计划。地方上要盖一所医院，经常要等10年才能得到中央的拨款。这种低效率的原因不在于行政官员们的不负责任，而在于行政程序的过分复杂。行政运作，特别是财务行政越来越复杂。一个简单的计划会牵涉到许多中央部门。……但是中央集权制的最恶劣的后果在于它所引起的不负责任的精神。当一个决定是由很多层次的很多人共同做出的时候，谁也就都觉得它的正确和现实与否已与己无关了。……这些事实上的不负责任与法律上的不负责任结合在一起，便扼杀了一切人的被动性和效率感。"(15)对这点，即便是对地方分权一直执反对态度的戴高乐的内政部长德伯雷(M・Debre)也不得不承认："中央集权是昂贵的、低效率的、无力的。官员太多，决策及执行缓慢，