李君如：人民政协协商民主的发展与创新

党的十八大为坚持和拓展中国特色社会主义政治发展道路，推进民主政治建设和政治体制改革，强调“要健全社会主义协商民主制度”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。十八大作出这一重大战略决策，对于我们以崇高的政治自觉，进一步深化政治体制改革，健全协商民主制度，推进人民政协事业发展，具有极其重大的指导意义。

“代表的广泛性”和“广泛的代表性”

中国的政治协商，除了中国共产党同各民主党派的协商之外，还有一种重要的政治协商方式，这就是中国共产党在人民政协中同各民主党派和各界代表人士的协商。人民政协的协商民主，是我国社会主义协商民主的重要组成部分。

党的十八大进一步指出，人民政协是协商民主的重要渠道。中国共产党在人民政协进行的民主协商，不仅是同各民主党派、工商联和无党派人士的民主协商，还包括同各界代表人士的民主协商，是一种更为广泛的民主协商方式。这是因为，人民政协由34 个界别组成，就政协组成单位的民主协商而言，就是这34个界别代表之间的民主协商；就政协委员与政府的民主协商而言，就是这34个界别代表与政府及其相关部门的民主协商。这是一种具有代表的广泛性和广泛的代表性的民主协商。

重要的是，人民政协之所以能够成为协商民主的重要渠道，是因为它有三个突出特点：

一是，人民政协是由囊括中国所有界别并代表不同利益群体的社会精英所组成，但又有着共同的政治基础。这个政治基础，就是《中国人民政治协商会议章程》总纲中明确提出的：“热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴。”没有利益的差异，就没有协商民主；没有共同的基础，也没有协商民主。既有不同的利益需求，又有可以对话和协商的基础，才有协商民主。人民政协的组成单位和参加人民政协的各个界别，具有共同的政治基础，决定了人民政协可以成为协商民主的重要渠道。

二是，人民政协工作的主题是团结和民主。1991 年 3 月 23 日，江泽民在参加“两会”的党员负责人会议上指出：“人民政协工作涉及范围很广，但主题是两个，这就是团结和民主。这两方面工作做好了，政协工作就作出了成效。”由于人民政协是由各方面代表人士组成，政协委员都有一定社会影响，代表着不同党派、团体、民族、阶层，有着不同经历、不同社会背景甚至不同信仰，在政协中存在思想差异和不同声音是正常的。特别是随着我国改革开放深化，经济结构变动、利益关系调整必然会使各种错综复杂的社会矛盾反映到政协委员和政协工作中来。因此，在政协工作中更要学会求同存异，既讲团结，又讲民主，把“团结”与“民主”有机的统一起来。事实上，只有坚持团结和民主这两个主题，才能充分发挥人民政协的作用。而坚持团结和民主这两个主题的过程，势必是协商民主发展的过程。因此，进一步发挥人民政协的作用，充分发挥人民政协在协商民主中的重要渠道，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，有利于体现和发挥中国社会主义政治制度和政党制度的特点和优势，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

三是，人民政协的职能就是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协之所以能够成为我国社会协商民主的重要渠道，还因为人民政协在长期实践中已经形成一套比较完整的民主协商机制。这一机制，比较集中地体现在政协委员依照章程履行的职能上。

协商民主的历史脉络

协商民主在中国的发展有一个历史过程，包括协商民主的方法和思想、理论的形成在我国有一个历史发展过程，协商民主的制度在我国的出现和建立也有一个历史发展过程。

新民主主义革命时期，中国共产党在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成了统一战线以及协商民主的工作方法，特别是在延安时期的“三三制”民主政权建立和建设过程中，还把选举民主与协商民主结合起来，这可以说是“协商民主的萌芽和雏形”。

从 1948 年中共中央发表“五一口号”到筹备新政协，这一时期毛泽东和中共中央在推进协商民主由非制度化的形式向组织化制度化形式转型的过程中，形成了协商民主的思想，即具有不同阶级基础的政治和社会组织，通过对话协商，“尽可能求得全体一致”的思想。

1954年全国人民代表大会召开，中国人民政治协商会议全体会议完成了代行国家政权职能后，开始了重要转型。一方面，从兼有协商民主机构和国家政权机关的双重机构向单一的协商民主机构转型；另一方面，伴随整个社会从新民主主义向社会主义的过渡，新民主主义的协商民主也开始向社会主义协商民主转型。可惜的是，我们犯了阶级斗争扩大化的错误，无论从统一战线和政党制度角度来看，还是从国家政权建设和人民政协工作角度来看，我国虽然进入了社会主义社会，但向社会主义协商民主的转型没有真正实现。

1978年，党的十一届三中全会以后，在拨乱反正和全面改革过程中，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设新时期。人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及人民政协的工作，都发生了根本的转型。特别是在社会主义民主政治的加快发展过程中，伴随着人民代表大会和中国人民政治协商会议这“两会”的召开制度化，我国的选举民主和协商民主也在规范化、程序化、制度化等方面取得了突飞猛进的发展。

2006年，在中共中央5号文件中第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写上了中央文件。这个文件指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”

2007年11月5日，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了“选举民主”和“协商民主”两个概念，并强调：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主。”

2011 年中共中央办公厅颁布的《中共政协全国委员会党组关于<中共中央关于加强人民政协工作的意见>贯彻落实情况的报告》中，又把“协商民主”这一概念正式写进了中办文件，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。

2012年召开的中共十八大，进一步明确了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。这样，就以党代会这一党的最高权力机关通过的报告和决议这样的权威形式，从政治上和理论上把选举民主和协商民主这两种民主制度确立起来了。

从这个历史脉络的回顾和梳理中，我们可以注意到三点：一是协商民主在我国具有方法、思想理论和制度三种形态；二是协商民主在我国革命、建设和改革实践中经历了从新民主主义协商民主到社会主义协商民主的发展历程，社会主义协商民主还在发展中；三是协商民主与选举民主相辅相成、相互结合是中国特色社会主义民主的“特色”之所在。

创新与完善协商民主的实现形式

近年来，人民政协的协商民主在制度化、规范化、程序化方面不断推进和完善，取得了令人瞩目的进步和成就。

首先，在协商民主的认识上，增强了思想认同。由于中共中央发布了《关于加强人民政协工作的意见》和中共中央办公厅文件，人们对于加强人民政协工作，完善协商民主，增强了自觉性。许多地方党委也结合本地实际制定了各地加强政协工作、推进协商民主的文件。

其次，在协商民主的实践上，促进了形式创新。为了使提案产生最大最好的效果，全国政协让提案人与办案单位面对面对话协商，创新了集中办案协商机制。为推进协商民主，全国政协提案委员会在连续多年来向国家有关部委征集提案参考选题的基础上，本着积极稳妥、逐步推进的原则，尝试与国家重点新闻网站进行合作，从网民建议中，精选、提炼了30件提案参考线索，印发给所有提案者，拓宽了委员知情明政的渠道。2010年12月27日下午，全国政协提案委员会还邀请6位资深网友走进政协大门，通过参观政协历史展览、与委员座谈交流等形式，感受人民政协的光荣历程，了解提案办理的全过程。此外，近年来全国政协还创新了专题协商、对口协商等各种协商民主形式。

再次，在协商民主制度建设上，落实了协商于决策之前和决策之中的要求。中共中央 2006 年 5 号文件颁布后，许多地方都根据协商民主的要求出台了文件，强调要先协商后决策，充分发扬民主。

为发挥好人民政协作为协商民主重要渠道的作用，十八大和十八届三中全会提出了一系列措施：一是重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化；二是各级党委和政府、政协要制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见；三是完善人民政协度体系，规范协商内容、协商程序；四是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效；五是在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。十八大后全国政协召开的“双周协商座谈会”就是协商民主形式的新探索，是一个有效的创新。