姜志勇：从两个角度反思当前改革的动力机制

核心提示：十八届三中全会之后，我国迅速建立了一套改革体制，不过，从动力机制运行角度来看，改革体制的动力机制存在动力源单一、作用方向单一、控制力弱、阻力多样化、连贯性要看地方的态度等问题。而事实上，改革远不止如此简单，不仅要考虑改革体制，更要考虑行政体制，中国的改革是行政主导型，其推动力量主要是借助行政的力量，因此动力机制的有效性要放到整个行政体制的背景中进行思考。

当前，我国经济增速回落，下行压力持续增大，稳增长成为政府面临的首要难题。对于如何促进经济发展，如何进一步释放经济增长和发展的动力，政府把希望寄予在改革上，并明确提出向深化改革要动力，不过改革在为经济发展提供动力的同时，自身的动力又来自哪里？

这一轮改革已经进行一年多，在取得成绩的同时，也遭遇了阻力和难题，这其中改革的落实问题越发显得突出，已经不仅是落实是否积极的问题，而是落实走样、“玩花样”的问题。在八月下旬的国务院常务会议上，李克强总理详细批评了地方简政放权中的“玩花样”现象。这种现象的原因除了既得利益者不愿放权让利外，更主要的是地方改革动力不足，动力不足以冲破阻力。

改革需要动力，只有动力够足，改革才能不断的往前走，否则就会半路停下来，甚至发动不了。习近平总书记在中央深改组第十五次会议上说，“对改革遇到的新情况新问题，要及时研究、提出对策、积极化解。”因此，在动力问题成为改革关键问题的时候，对这一轮改革的动力机制进行思考，对于今后的改革具有重要意义。

当前改革动力机制特点

十八届三中全会之后，我国迅速建立了一套改革体制，之所以用“改革体制”来形容，因为它涉及改革的人员、机构、权利、方向、方案、监督、控制等，几乎囊括了改革的所有重要方面。这一轮改革和三十年前的改革比起来，最大的特点是自觉性、顶层设计强，三十年前的改革很多都是意外事件触发的，也没有系统的改革方案，很多改革思路都是边改边设计，这一轮改革正鉴于此，才在改革之初就建立了一套系统的改革体制，并把改革方案设计放到了优先位置。具体到动力机制上，其特点主要体现在三个方面：

第一，动力源主要是党委政府。党委政府处于动力源的中心，且越是上级的党委政府越处于动力源的前端，中央是改革的首要推动力，这一轮改革就是由中央主动推动的，在十八大之前，外界不知道中央会再次掀起一场大规模的改革。在改革的机构设置上，各级各地的深改组既是改革的落实者，更是本地改革的动力源，如果他们不主动推动改革，那么本地的改革动力肯定不足。上级又是下级改革的动力来源，下级的很多改革都是上级推动的，特别是很多和本级政府利益攸关的改革，中央政府有责任推动全国的改革，为其提供动力。

第二，力的作用方向主要是从上往下。改革先由最高层发动，然后通过最高层往下推动，一级推一级。比如财税体制改革，先由中央深改组开会讨论通过，甚至需要政治局审议，中央的审议既决定了改革的方向、方案，也决定了改革的时间和步骤，在中央的推动下，具体负责的部门则起草具体的改革方案，待具体方案出台后，则进一步的推动地方各级政府落实。自下往上的力的运动则没有较好的保障机制，也缺乏足够的自下往上的推动力，这也和动力源主要在政府，特别是高层政府有关。

第三，控制力大而不强。在改革的控制力方面，改革体制里面有明确规定，例如，改革方案要顶层设计，下级不能抢跑，也不能在落实上拖后退；改革有时间表，什么时间开展什么改革，以及什么时候完成都有规定；改革有督导机制，上级会对下级的改革开展情况进行检查和督促。通过这些机制，上级对于下级的改革开展情况应该具有比较强的控制力了，可以有效的让下级按照上级的部署和要求来开展改革，但实际情况比这要糟，改革的控制力也是这一轮改革最需要关注的问题，虽然有很多机制，但下级在落实过程中积极性不高，甚至出现“玩花样”的现象。

从力学角度看动力机制的影响因素

按照力学原理，力的运行要实现且持续，需要有动力源、方向及控制力，但在运行过程中会受到阻力、消耗、连贯性等因素影响。对于改革来说，改革的动力机制要有效发挥作用，也必须考虑这些因素，而事实上改革在这些方面已经遇到了难题。

第一，阻力来源多样化，且隐蔽性强。改革的阻力，除了利益受损者、利益集团的正面抵抗外，还有更多、隐蔽性更强的来源。例如，有些人对改革的关注点和期望与政府推动的改革不一致，就可能对改革进行批评和质疑，这其中最明显的是那些期望推动政治体制改革的人；有些人虽然不是利益受损者，但改革对他们也没有直接的好处，甚至可能因为推动改革而得罪人，就可能对改革持消极态度，这里面政府机关人员可能数量较多，地方官员之所以不太积极推动改革很大原因是不愿意做没有好处、且得罪人的事情。改革是一场战役，但又不像战役那样明确知道敌人在哪里，很多时候改革的敌人都不会公开反对改革，而是以极其隐蔽的方式来干扰改革。

第二，自上而下推动中消耗明显。力首先在高层发动，自上而下向基层作用，这之间消耗明显。这种消耗可以分为两个方面：一是力的大小消耗了，越往下，改革的氛围越淡，中央对基层的改革控制越小，对基层来说上级政府的态度远比中央的改革任务重要；二是力的方向可能发生偏离，上文的行政审批改革“玩花样”现象很能说明问题，这也是上有政策、下有对策的原因。

第三，力的连贯性存在挑战。虽然力是自上往下作用的，但这种作用存在几个节点，就是各级政府的态度，如果各级政府态度不积极，甚至抵制，那么力在这个节点是要放缓，甚至停止的。这种现象历史的改革比较多，中央的改革措施受到地方政府的抵制，最后不了了之，例如张居正的一条鞭法。

第四，第一推动力问题。在行政主导型的改革中，中央扮演了改革动力源的作用，不过按照力学原理，这个动力源谁来发动？也即谁来推动中央推动改革，这是第一推动力问题。当中央面临重重利益阻扰、进行重重考量的时候，甚至出现保守倾向的时候，谁来推动其推动改革。历史经验很关注这点，如在戊戌变法中，实际掌握权力的慈禧太后倾向保守，其对改革没有兴趣，改革就只能夭折；在王安石变法中，皇帝一旦不支持变法，改革的动力就会丧失。

从行政体制角度看动力机制的影响因素

上面从改革体制的角度，着眼于力的运行，对动力机制进行了分析，可以看出，动力机制存在动力源单一、作用方向单一、控制力弱、阻力多样化、连贯性要看地方的态度等问题。而事实上，改革远不止如此简单，不仅要考虑改革体制，更要考虑行政体制，中国的改革是行政主导型，其推动力量主要是借助行政的力量，因此动力机制的有效性要放到整个行政体制的背景中进行思考。从目前理论界的讨论来看，顶层设计的改革，其动力机制要运行良好受到几个方面因素的影响。

第一，行政体制的上下联动度。顶层设计的改革是理性化的产物，其方向、方案、时间都有严密的设计，但这样理性化的方案要落实需要上下联动度非常高的行政体制，这在体制的设计上没有问题，但政府又是由具体的人组成，其个人的情感、情绪、利益都能影响到政府的行为，特别是在地方政府本身就有自身利益诉求的时候。

第二，顶层设计与基层实际的契合度。中国地域广大，各地差别很大，顶层设计的改革如何与各地的实际情况相符合，这是对改革者的考验。如果改革方案与地方的实际情况不符合，或差别很大，那么可以想象基层干部改革的动力会怎样。历史上，诸如王安石、张居正的变法，之所以在地方受到抵制，主要就是这个原因，特别是王安石的青苗法。

第三，行政体制的封闭性和改革动力要求的开放性。改革体制的建立，使得这一轮改革能够少走弯路，比如对改革和法治关系的强调，但是体制建立后就有其封闭性、排他性，所以这一轮改革也会遇到新问题，其中关键就是行政主导型的改革如何吸纳其他改革力量的问题，其他群体的改革要求如何整合的问题，社会大众如何参与到政府官员主导的改革的问题。

鉴于以上分析，可以从几个方面完善改革动力机制。首先，调整控制力，高层要聚焦于方向，只要方向符合，制定方案的事情可以由其他层级完成，甚至可以直接采纳基层的方案；其次，通过调整控制力，培养其他动力源，比如基层的动力源，要调动基层的积极性，让其自成动力，必须改变其在改革中的被动状态，让他们可以自主的制定改革方案，例如公车改革方案，而不是接受整齐划一的上级方案；再次，力的作用方向上，要改变单一运行方向，要纵横交错的运行，也即是说，可以中央推动地方，也可以地方推动中央，还可以同级之间竞争，互相推动；最后，要尽快的重用促进派，把那些真正在想改革、促改革的人使用起来，这需要组织部门改变用人导向，真正把改革放在各级政府工作考核的核心地位。