燕继荣：依法治国与国家治理现代化

中共十八届四中全会重要成果《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的发布，引起了广泛而持久的关注。三中全会提出推进国家治理现代化，四中全会又提出全面推进依法治国，那么，“国家治理现代化”与“依法治国”究竟是什么关系?

一、国家运行的两大系统

国家治理可以类比为汽车驾驶。汽车行驶需要两套系统，即动力系统和制动系统。动力系统保证汽车启动或加速，制动系统保证汽车减速或停止。一个熟练的汽车驾驶员，不仅要知道踩油门加速，还要学会利用制动系统，不断“点刹”以控制车速。

国家运行和发展也需要两个系统(如下表)。

现代国家的动力系统和制动系统

动力系统是由个体的公民、有组织的政党、利益集团、社会组织、媒体、企业、学校、医院等各种社会角色或机构所组成。它们在社会互动中不断产生和制造需求，并通过直接或间接的方式(民意代表、立法会、政府决策和执行体系、公共舆论平台、集会或街头抗议等行动)表达诉求，提出动议，推动国家的发展和变化。制动系统也由多个子系统所构成：首先是负责维持国家秩序和安全的暴力系统(如军队和警察)，它们对于胆敢挑战和威胁国家安全及公共秩序的行为实施打击和镇压。其次是文官系统，或者叫“事务官”(相对于“政务官”)系统，它们构成国家的公务部门，负责打理国家日常事务，维持公共政策的连续性，通过制度化的职责和程序，对于社会成员的“非分”要求和政务官的“过激”指令做出矫正。此外，还有一个重要的系统，那就是由法官、检察官、陪审团、律师等角色组成的国家法治系统，它们通过国家宪法、法律和制度所提供的平台发挥作用，其功能就是打消动力系统“超速”行驶的冲动，并对违章行为进行裁决和惩罚。

国家治理其实就是实现“动力系统”和“制动系统”的适度平衡。从这个意义上看，能否构造这两个系统，并按照各自的工作原理，把握二者的平衡，是评价国家治理水平高低的重要标准。

法治作为国家“制动系统”的组成部分，承担了重要的功能。首先，法治为国家的正常运行提供了必要的“轨道”。“动力系统”的所有行为，如政府施政、党派竞争、利益集团的谋利活动、盈利组织的经营行为，都必须纳入国家的既定轨道，才能保证国家的“动力机车”平稳运行，从而保持国家持续发展。其次，法治作为一种手段，可以为社会矛盾和冲突提供最终裁决。任何时候，社会存在多元主体，难免发生利益冲突。当各方利益发生冲突时，法院被设定为终极裁判。无论是个人利益，还是公共利益，一旦受到侵犯，司法系统能够依照既定宪法和法律做出公正判决。据此可以推论，法治的作用就是实现社会冲突的司法化――把社会政治问题转化为司法问题而不是军事问题(如械斗和内战等)，而能否避免社会问题转化为军事问题，应当是衡量国家治理现代化与否的重要标志。

二、现代国家治理的标志

古典政治学有一种流行的说法，国家是自由人的联合体。①多少年来，人们坚持这个说法，把国家看作是一个联合体或共同体。从国际政治的角度说，具有固定疆域、行使独立治权、相互平等、共同遵守国际协定，这是现代国家的重要标志。但从国内政治的角度看，现代国家还应该是运用现代治理方式进行统治的社会共同体。这也就是说，现代国家采用与传统家族统治、世袭政治不完全相同的方式来治理。所谓现代治理方式，就是不同的社会团体共同治理国家，共同制定法律予以遵守，并在互相监督的同时，“委托”独立的“第三方”司法机构做出裁决；与此同时，采用主权与治权分离的原则(主权属于组成国家的人民，治权属于选拔产生的官员)，实行“有限责任制”，让人民选择的“贤能政府”依法而治。

传统国家与现代国家具有不同的治理方式，这一结论得到了政治发展理论的支持。尽管现代国家治理方式从传统国家的治理方式中演变而来，但其原则和特征已经相当清晰。传统国家治理的理念是统治者顺应天意，“替天行道”；现代国家治理理念则是统治要有合法性(有人表述为“认受性”，即认同和接受的程度)，强调统治者要依靠公认的法律和规则行事。传统国家治理方式的权力继承采用世袭制或禅让制；现代国家治理方式采用选拔制(包括选任制、考任制等)和限任制。在传统治理环境下，统治者为“王”，任用大臣和地方大员治国，期间要么因为统治者个人力所不及，要么由于利益集团势力强大②，国家难免陷入“王朝循环周期律”；在现代治理环境下，统治者不仅本身受到选举、限任、决策、问责等制度框架的约束，其行为也受到既有宪法和法律的限制，而且依靠民众、媒体以及其他互相制约的国家机关来监督各级官员，从而避免国家因为人为因素(如暴政、贪政、懒政)陷入混乱。

传统和现代治理方式的不同体现在许多方面，治理者在多大程度上受到既定法律体系和司法体系的约束，通常被看作是最根本的差别。事实上，传统与现代是一个渐变的过程，在这个过程中，法律和司法对于治理者的限制性也呈现出一种渐变的光谱效应。一般认为，在传统治理方式下，皇帝的决定不仅是国家最高指令，而且既定司法体系也对其少有刚性约束；在现代治理方式下，立法、行政、司法的分权制度，使得即使国家最高领导人也很难突破既有法制体系的限制。

上述区别体现了不同的国家观念。现代国家治理秉持“天下为公”的思想观念，在这种观念下，国家主权不属于一个人或一个家族，而属于全体人民。那也就是说，私事、家事要与国事、天下事适度分离。国家治理的现代化，就是要通过施行完善的法治，使得个人、家族甚至党派的事情，不能轻易变成国家的事情，使得个人、家族甚至党派的变故，不能随便动摇国家的根基，变成国家的风险。

日裔美籍学者福山(Francis Fukuyama，1952―)在其最新著作《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》(The Origins of Political Order：From Prehuman Times to the French Revolution)中指出，国家(the state)、法治(the rule of law)和负责制政府(accountable government)是考察现代国家制度的三个维度，“成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。国家的功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭他国威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众的愿望”[1]P21。他的论述，首先支持了国家能力和政府能力的论证，但他同时也指出，羸弱或运转不灵的国家无法为民造福，而不受制约的国家权力也是十分危险的。许多国家的历史证明，民主和法治是现代国家治理的核心要素。民主意味着政府对民众负责、决策向普通大众开放、公民享有更多参与机会的一系列制度安排；法治意味着国家秩序以宪法和法律为基础、政府(统治者)依法实施管理、公民(被统治者)依法行使权利、司法机关依法独立公平判决的一系列制度安排。

三、依法治国的现实意义

法治是现代国家的基本原则和重要标志，只有法治才能把国家送入长治久安的轨道。十八届三中全会和四中全会全面肯定法治的作用，这符合现代国家治理的精神和理念。

正如人们所指出，“依法治国”已经提出多年，并非本次全会首创，那么，此次全会重提“依法治国”又有什么特殊意义?

(一)“依法治国”作为中央全会的核心主题具有标志意义

中国作为一个后发展国家，经济发展一直是首要任务。因此，以往历次中央全会主要围绕“以经济建设为中心”来设定改革目标和议程。经过30多年的改革，物资短缺和温饱问题不再作为人们唯一和首要关切，因此，国家建设理应步入新的阶段或层级――那就是保住已有的成果，争取更大的进步。什么是“更大的进步”?就是要克服国家发展的制度性障碍，消除国家发展的政治隐患。近年来，中共中央关于“依法治国”的法律文件不断增加，对于“依法治国”的理解也逐渐深入。此次更以“依法治国”作为中央全会的主题，这在执政党观念变化过程中具有里程碑意义，表明执政当局对现代政治文明核心价值的认知和认可。

(二)“依法治国”的提出展示了执政党新的施政理念

四中全会的主题“依法治国”是在三中全会全面深化改革、推进国家治理现代化的基础上提出的，这表明执政者现代治国思想有了递进和延伸。从古至今，国家治理的方式和经验多种多样，但总体上看，传统社会主要依靠“人治”，寄望于清官明君的出现。这样的“人治”，在历史上确实也不乏国家繁荣的先例。但是，从长远来说，这样的繁荣不可持续，经常陷入“人走茶凉”、“人亡政息”的困境，而且，还容易让国家“跑偏”太远。现代社会依靠“法治”，完善的法律和司法体系不仅对所有社会成员的行动产生规范和约束，而且对执政者的行为也会形成规范和制约。新一届执政党领导人在三中全会提出“国家治理现代化”，四中全会又提出“依法治国”，这足以向世人宣示，执政当局有决心有勇气把国家治理纳入法治轨道。

(三)“依法治国”的提出预示了中国下一步改革的方向

如前文分析所言，国家的发展需要动力系统和制动系统的协调配合。从当代中国的情况看，相对而言，中国机车动力十足，高速运转，油门经常被踩到底，但刹车片似乎比较单薄，制动系统经常疲软，甚至时不时系统紊乱，以至于制动系统也去扮演动力系统的角色而发挥作用。现在，社会达成普遍共识，改革方向需要调整，工作重心面临转移，国家运行状态也应当改变。在这样的背景下，“依法治国”作为国家治理改革的核心，无疑为中国未来发展确定了方向，使社会各系统得到重新调整、定位的机会。

总之，实现依法治国是国家现代化过程的重要步骤，依法治国作为中央全会的主题，为中国的发展规定了方向。但也必须明确，要真正实现法治的有效运转，中国还需要走很长的路。如果说法治的春天已经到来，那仅仅意味着，春天的时候埋下了种子，但秋天收获的季节还远远没有到来；要想在金秋时节实现硕果累累，还需要多方努力，精心培育，不能让它枯萎，也不能让它变种。

注释：

①尽管“自由人的联合体”被认为是马克思的提法，但这种观点在古典政治学家那里就有表述，例如，亚里士多德认为，城邦是人们实现共同善的结合体；布丹(Jean Bodin，1530-1596)认为，国家是许多家庭联合而成的共同体；社会契约论者认为，国家是自然人经过“契约”联合而成的组织。

②有研究认为，能否有效限制分利集团的行为和影响，是一国经济兴衰的关键(参阅曼库尔・奥尔森：《国家兴衰探源：经济增长、滞胀与社会僵化》，吴应中等译，北京：商务印书馆2001年版)，而传统皇家统治的问题之一就是贵族寡头集团的左右。