吴伟：邓小平推动多党合作方案

如何改革和完善“中国共产党领导的多党合作制度”，是20世纪80年代后期政治体制改革中一项重要课题。1989年年初，根据邓小平“多党合作要拿出方案”的指示，当时的中央组织专门的研讨小组，进行了长达一年的研讨和方案制定工作。笔者根据所掌握的资料，对这一过程记述如下。

“多党合作”是80年代政治改革中最为敏感的一个问题

现行的中国政党制度，叫作“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。这项制度发源于上个世纪三四十年代，以抗日和反对国民党一党专政为目标而结成的由中共领导的“统一战线”。随着中共建政和执政地位的确立，这个“统一战线”逐渐演变成为“有中国特色”的政党制度。

在1949年和1950年建政初期（政务院时期），中共实行的是新民主主义的建国方针，在处理与各民主党派的关系上，延续了1949年中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》中“多党合作”的政治主张，组成了中国共产党领导下的联合政府。中央政府首长和政务院各部门的行政首长，除由中共党员担任外，各党派民主人士和无党派民主人士也占据了近半的比重。但是，为了保证中共对政府的“绝对领导”，中央政府成立后一个月，1949年11月9日，中共中央又发出了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。此后，中央和地方各级政府机关迅速而普遍地建立了党组或党委，对政府各部门实行“党的统一领导”，党的领导得到迅速“加强”。而在各级政府中担任职务的“民主人士”的职权则开始被逐渐削弱。

1954年9月，全国人民代表大会第一次会议召开，会议通过《中华人民共和国宪法》，《共同纲领》的基本法地位被取代。副总理以上职务全部由中共党员包揽，各部级机构行政首长中的民主党派和无党派人士也所剩无几；原来在政务院中担任领导职务的多数民主党派成员和无党派人士被安排到全国人大和政协。

1956年，毛泽东提出了与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，他在阐述这一方针时说：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”（《论十大关系》，《毛泽东文集》第七卷，第34页）他还说：“所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”

但是，毛泽东很快就放弃了这个主张。此后的几年里，中共相继发动了1957年的“反右”运动等若干场政治运动，大量的“民主党派”成员被打成“右派分子”，成了“人民的敌人”，多党合作由此受到严重破坏,“互相监督”开始变成共产党单方面对民主党派的监督。各级行政首长均由清一色的中共党员担任。到了文化大革命的十年，“多党”名存，“合作”实亡。

直至1976年粉碎“四人帮”和后来中共进行了“拨乱反正”之后，“中国共产党领导下的多党合作制度”才得以恢复。1982年9月，中共十二大根据总书记胡耀邦的意见，把“肝胆相照、荣辱与共”同“长期共存、互相监督”并提，作为中共与民主党派合作的基本方针，但多党合作在此时并没有形成完整的规范。

1986年，邓小平根据当时形势发展的客观要求，提出在深入进行经济体制改革的同时，同步进行政治体制改革的意见。10月，邓小平指定时任中央政治局常委、国务院总理的赵紫阳设立和主持中央政治体制改革研讨小组，进行政治体制改革方案的研讨和制定工作。在此后的研讨工作中，大量涉及了多党合作制度的改革问题。

1986年12月17日下午，中央统战部部长阎明复带领统战部的研究室主任、研究所所长、党派局局长，与中央政改办的有关人员开了一个以多党合作与政治协商为内容的“沟通会”，笔者参加了这次会议。

会上，阎明复首先提出一个重要问题。他说，从一国两制的前景看，香港回归后，将有代表参加人大；如果台湾也统一了，国民党也要参加政权机构。这样，在我们的政权中，除了共产党和八个民主党派以外，将会出现一个名副其实的反对党。将来人大、政协的政治环境会发生一个重大变化，这就是有反对党出现。1946年的国民参政会，我党是少数，一部分友党支持我们。将来，我党是多数，八个民主党派还会不会支持我们，是否会被国民党争取？这个问题十分重要。所以，从现在起就要考虑民主党派在国家政治生活中的作用，包括其自身建设都需要研究。

阎明复说，现在民主党派没有党纲。在人大中民主党派所占的比例、要不要成立党团都要研究。现在党派是代表地方、个人参加会议，将来要代表本党派。我们现在是党禁，只承认八个党派，反对组新党，对这个问题也要研究。应该考虑制定政党法来进行规范。我国的民主党派是先天不足，没有党纲，更像政治团体。后天又失调，由我们党包办代替。耀邦同志曾经提出，一定要想办法解决民主党派的经济独立问题。目前我们正在搞这方面的试点。

阎明复讲的另外一个问题是政治体制改革中怎么进一步搞好党派工作。他说，从我们的角度看，统战工作主要就是八个民主党派的问题。政治体制改革，就是要在我党能承受的范围内，加强民主党派的参政、议政、监督三方面的工作。参政的形式，是通过各级人大、各级政府。我们现在省一级还可以，在四五个省市有民主党派的副省长。但是他们不是作为党派代表参政的，而是作为非党人大代表参政的。从议政角度说，现在通过人大、政协进行，情况还可以。监督方面，国务院最近成立监察部，我们准备建议安排一两名民主党派人员担任副部长，以提高民主形象，也有利于行政监督机制的完善。我们现在的监督是自我监督，如果能充分利用起现在的体系，如政协的各个工作委员会，人大的各个委员会，监察部等形式，就可以很好地发挥民主党派的作用。

中央政改研究室主任鲍彤在后来听取中央政改办与会人员的汇报时表示，政治体制改革要研究允许不允许民主党派有自己的党纲。民主党派在人大和常委会中是否可以设立党团，也要进行研究，拿出个意见。统战部可否考虑，就哪几个必须进行改革的问题自行向中央提出报告。从他们那个角度提出，可能会更顺一些。

12月24日下午，中央统战部和中央政改办联合召开了一次民主党派和无党派人士座谈会。邀请了民盟中央副主席钱伟长、民盟中央执行局副主任罗涵先、民盟中央常委千家驹、民革中央副主席贾亦斌、民建中央委员吴大琨、农工民主党中央执行局副主任章师明、九三学社中央执行委员赵伟之、九三学社中央候补执行委员金开诚、无党派人士程思远等到会，听他们谈了对政治体制改革的想法，和对多党合作问题的改革思路。在发言中，几乎每个民主党派人士都涉及了一个要求，这就是，民主党派要成为真正的政党，要有自己的党纲，有自己的言论机构（指媒体）。

此后，中央政改办专门设立了“社会主义民主专题研讨小组”，多党合作成为其中的一项重要研究内容，该小组还就此提出了一个专题研讨报告。1987年10月召开的中共十三大上，当选为中共中央总书记的赵紫阳在报告中专门提出了要“完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用”的问题。

十三大后，为了改革和完善“中国共产党领导的多党合作制度”，主要做了以下工作：一是根据赵紫阳的提议，将“共产党领导下的多党合作制度”中的“下”字拿掉，改为“共产党领导的多党合作制度”，以表达共产党与其他参政各党派“平等合作”之意。赵紫阳认为，去掉了一“下”字，表面看差别不太大，但“领导是个政治问题，领导下就是一个组织问题”（《改革历程》第278页）。二是针对各民主党派作为政党，但普遍没有政纲的情况，提出支持各民主党派在社会主义总目标下和宪法的范围内，制定各自独立的政治纲领。三是加强在政府中的多党合作，吸收了若干民主党派成员到中央和省级政府部门担任领导职务。四是健全和完善执政党向各民主党派、无党派人士进行通报协商的制度。协商的主要内容包括对中共中央做出的重大决策事先征求各党派意见，重大事件的通报，准备提交政协协商的问题，等。

对于中国政党制度的思考

十三大提出的《政治体制改革总体设想》和其后实施的过程中，改革和完善多党合作制度方面的工作力度不够，具体措施仍然没有跳出以往处理共产党与民主党派关系方式的老路。这是为什么？

在现代国家，政党制度是国家政治制度的基础之一。在中国，只有“中国共产党的领导”才是国家政治制度的基础，而“多党合作和政治协商”是“党的领导”的一种体现。从形式上看，中国除中共以外，还有八个“民主党派”存在，但由于历史的原因，这八个政党却没有自己的政纲和执政目标。从这一角度说，中国离现代国家还有相当的距离。能否形成一个让各种政治力量都能平等地参与国家政治生活的政党制度，是中国实现向政治民主化、现代化的社会转型中最基本的一个问题。

如何进行多党合作制度的改革，涉及邓小平提出的“四项基本原则”最根本的一条：坚持党的领导。按照当时的说法，这次政治体制改革，是由共产党发动和主持的，是“社会主义制度的自我完善”。而“坚持共产党的领导”，则是邓小平为政治体制改革设定的一条红线，是不能碰的。碰了它，不但改革搞不成，而且会被扣上“资产阶级自由化”的帽子。

十三大后，赵紫阳主持的中共中央曾经专门研究过民主党派在人大中开展党派活动的问题。1988年春节后，正在筹备召开七届全国人大、政协第一次会议。中央书记处会议研究了在全国人大当中如何设置党组的问题。赵紫阳的意见是，在人大代表和人大常委中，保留中共党员组成的党组，党组书记是万里；其他各民主党派也应该允许分别成立自己的党组。书记处同意了这个意见。对此，赵紫阳后来回忆说：“这件事不知怎么传到邓那里，他那里传话给我的秘书李勇说，邓讲发挥民主党派的参政作用，只是讲讲而已，怎么能当真？绝不能在人大中间搞党派政治，邓是反对的。”（《改革历程》第279页）这样，书记处的决定被否决，在七届人大代表和常委中，仍然只有共产党可以设立党组，而其他党派不能设立党组。这种情况一直延续至今。

但是，民主党派党组不能搞，并不等于这场改革的主持者赵紫阳对这个问题没有认识，没有过思考。1988年在中央北戴河办公期间的7月16日，赵紫阳找温家宝（中办主任）、鲍彤、张岳琦（中办副主任，赵紫阳秘书）、龚育之（中央宣传部副部长）等人，谈思想政治工作改造和社会主义初级阶段研究问题。当龚育之说到文化多元化，有人讲是资产阶级的东西时，赵紫阳说，过去反右时把“双百方针”当作策略，百家争鸣，引蛇出洞。问题是只有马克思主义一家，战斗力太差，别的东西一出来，你就要靠行政手段去压了。龚育之问，“双百方针”的基础是什么？过去说是阶级分析，归根到底是两家（指所谓的“无产阶级”和“资产阶级”）。是不是归根到底还是要从认识论上，归结到有不同的利益集团问题上？对这个问题，赵紫阳表示赞同，并说，民主党派作用可以研究，是否起一点反对党的作用，如果让它亦步亦趋地跟着共产党，那要共产党一个党就行了，要这么多行政团体干什么，是否在某种程度、某种意义上要起点反对党的作用？如果真的搞反对党，那么拆台行不行？是成立反对党还是发挥群众团体的作用？

这段话表明了赵紫阳对中国的政党制度曾经有过的思考。但是在当时条件下，他没有，也不可能进一步提出这个问题，没有，也不可能从根本上改变这个“共产党领导的多党合作和政治协商”制度的框架。赵紫阳很清楚，这次政治体制改革的目标是有限的，在政党制度方面，