党国英：西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究

［摘  要］通过移民搬迁安置农村贫困人口是我国实施精准扶贫、精准脱贫方略的重要组成部分。移民搬迁政策执行状况事关集中连片特困地区精准扶贫的实施绩效。调查发现，移民搬迁政策在实践中存在“搬富不搬穷”、“见户不见人”，“四移四不移”以及“背皮”搬迁等执行偏差现象。提升集中连片特困地区精准扶贫成效，既要关注移民搬迁政策执行偏差的负面影响，也要不断提升政策的执行力。

［关键词］移民搬迁；政策执行；精准扶贫；执行偏差；易地扶贫移民

2015年6月，习近平总书记在贵州调研期间专门组织召开的集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上，明确指出要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划。［1］易地扶贫搬迁在我国扶贫体系中的地位得以明确，并成为新常态下精准扶贫的有效实现形式之一。近年来在我国集中连片特困地区，移民搬迁活动加快实施。但是大规模移民搬迁安置能否实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策预期目标，不仅取决于制度设计，更取决于政策执行。［2］与工程移民、生态移民等类型和主旨相对单一的移民活动相比，学界对于兼具生态、避灾与发展等多维目标的移民搬迁问题的研究还不够深入和全面，［3］尤其是对2011年5月正式启动实施的被称之为新中国成立以来“最大规模移民工程”、将历时10年以及以“挖险根”和“拔穷根”为政策目的［4］的陕南地区避灾移民搬迁工程的研究还有待加强。［5］［6］

陕南地区地处秦巴山集中连片特困地区核心腹地。陕南移民搬迁工程因涉及到洪涝灾害移民、地质灾害移民、扶贫移民、生态移民等诸多类型，被统称为避灾移民搬迁。在一系列制度安排和行政行为的有力推动下，［7］这项工程得以不断推进。但是易地扶贫移民政策执行偏差问题逐渐凸显。本文主要围绕上述问题进行较为全面的分析，以更好实现移民搬迁“避灾减贫”的政策目的。

一、移民搬迁政策执行偏差及其成因

（一）社会排斥与“搬富不搬穷”现象

理论上移民搬迁对象选择要坚持“避灾优先、扶贫优先”，但政策执行过程发生了较大偏差。在有些地方，存在着诸如“搬富不搬穷”的现象。正如地方官员所言，“搬迁重点不够突出。前三年真正受自然灾害威胁的不安全农户和因贫困无力搬迁的农户大部分还没搬出来”。其结果往往是村庄精英因移民搬迁而获益显著，而大部分普通农民被排斥，失去了原本应该优先搬迁的机会，继续在贫困、边远和危险的山村生活。

目前已搬迁出去的农户绝大部分都有较强“经济实力”或“社会资本”，而尚未搬迁的农户大都是村庄中原本需优先迁移的“弱势家庭”，主要是地灾威胁户、洪灾威胁户、特困户。后者在文本中属于“三个优先搬迁”的，但他们大都缺乏资金、社会关系较少，这些农户尚未搬迁。类似的情况在陕南三市其他地方也不同程度存在。虽然也有少数普通农户通过“不懈努力”，如向亲朋好友借钱和银行贷款等顺利住进移民安置小区，但这些属于“无土安置”搬迁户的生计资本有限，再加上他们致富技能缺乏，导致在移民社区中生计艰难。

与“搬富不搬穷”相伴随的则是“空巢老人和极端贫困人口问题严重。”陕南移民搬迁对象中的老年人占到22.1%，其中60岁以上老人空巢比例达13.1%；还有一部分极端贫困的人口，无法支付移民安置房屋费用，仍然留守在待搬迁村庄，未搬迁移民的60岁以老人空巢比例高达25%，他们成为最为贫困的空巢老人，甚至出现在家中孤独死去而无人问津的悲惨现象。

（二）效率导向与“见户不见人”现象

“见户不见人”指的是移民搬迁安置社区存在两个方面的典型现象，一是移民搬迁安置户的“户均人口少”，二是移民对象入住率不高。不少市、县（区）没有按搬迁户应（住）建房面积政策规定补助、让群众少出钱的政策执行，大都不加区别按户补助，致使搬迁户数越来越多，户均人口不多。现在陕南移民搬迁户户均人数只有3.2人。至少反映以下问题：

一是各地并没有严格执行搬迁政策中关于户籍和分户的规定。临时分户在实践中普遍存在，其主要表现有：独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户等。有的待搬迁户就是通过上述的一些不符合规定的做法，借此套取财政补助资金。这也意味着，执行政策没有做到“既要管户数又要管人数”，基层实践当中存在通过分户等手段套取补助资金的问题。

二是各地以移民搬迁房的建设与出售为关注点，以效率为核心导向以及以完成搬迁任务为主要目的。很多地方移民安置小区建设存在为“建设而建设”，为完成任务而开展的情况。建房的时候并不是清楚为哪些待搬迁户而建，只有在安置房基本建好之后，才去确定搬迁户。也有的搬迁户在申请移民房屋时往往采取“父母一套、子女一套”的做法，一定程度上会出现大量的移民安置房空置，产生了不实需求或过度需求问题。

三是移民搬迁底子不清，移民对象瞄准机制出现偏差。不少地方存在搬迁对象不够准确、一边建房一边寻找安置对象或者房屋建好才落实对象的问题。导致移民搬迁实践经常“走样”。各地的调查摸底工作开展不平衡，一些县区重视不够，工作流于形式，个别县区甚至没有开展工作，安置规划布局依然不明。

“见户不见人”的另一个体现是移民入住率不高。尽管从报表上看，很多的陕南避灾移民搬迁安置社区的入住率并不低。例如，安康市在2014年开展的避灾扶贫搬迁核查初验后得出的统计表显示：2012年汉滨区的入住率为95%，白河县、平利县、镇坪县均为100%，最低的2个县分别是汉阴县的78%、宁陕县的82%；全市的2012年入住率达到93%。

入住率不高问题的原因：一是移民安置社区建设偏离了“同步设计、同步施工、同步使用”的原则，导致移民安置社区配套设施建设难以满足搬迁户的实际需求。事实上，基础设施无论是“小配套”，还是“大配套”，很多移民安置社区均存在配套滞后的问题。多数搬迁安置点基础设施建设的规划滞后、资金被挤占、进度较缓慢，有些集中安置点的给排水、场地“三化”、垃圾处理、综合服务用房等设施没有落实项目，移民出行、用水、入厕、医疗和子女上学等多有不便，影响搬迁户入住率的整体提高。

二是移民工程对配套建设资金的预算不足。各县区把主要精力和投资放在了移民住房建设上，配套设施方面却相对滞后。据统计，2011-2013年陕南移民搬迁需完成配套项目7704个、投资25.29亿元，截至目前仅完成3183个、占41.3%。设施配套计划落实问题已刻不容缓。移民搬迁安置点平均每户需基础设施配套5万元甚至更高，远超出地方政府的承受能力。

（三）支撑乏力与 “四移四不移”问题

1.“移少不移老”问题，也可称之为“搬少不搬老”。这主要涉及搬迁对象家庭内部的人口迁移状况问题。住进移民搬迁安置社区新房的主要是年轻人，大多数的老年人还居住在原来的老房子、旧房子。“移少不移老”现象总的比例达到67.95%。有被调查者戏称陕南移民搬迁安置房成了“青年房”。家中的“年轻人”住进了移民搬迁安置的新房，但平时新房也很少有人居住。很多年轻夫妻都同时外出务工，一般只有过年时回到“新家”住上几天，使新居一定程度上成为“春节房”。这种情况占到移民搬迁户的85%以上。更为普遍的状况是，不少家庭之所以参与异地扶贫搬迁，其主要目的是为了通过在交通便利的移民安置点修建新房或购买移民安置房，为今后给他们的儿子娶媳妇，甚至有的为女儿招女婿以创造比较有利条件。这样的房子被农民称之为“招媳房”、“招婿房”，往往空置好几年。

2.关于“移房不移地”问题。移民搬迁户主要来自于安置点以外的偏远村庄，他们在安置小区的周边没有属于自身的、可耕作的土地，同时迁入地村级集体组织及村庄成员也不会把他们的集体土地划分一部分给哪些所谓的“外来人员”的移民安置户。房子已经“移动”了，但原来村庄的土地无法对它进行“转移”。这种情况下难免出现“移房不移地”的现象，特别是对那些主要依赖种植、养殖活动的农户迁入到移民搬迁安置小区后，极可能成为“无业游民”、“无地之人”，移民搬迁活动或许很难达到“留人致富”的目标。

3.关于“移家不移产”的问题。移民搬迁具有空间维度的特征。绝大多数家庭在原居住地有他们祖辈多代人在努力经营的山林、耕地以及养殖、种植所需的大部分自然条件。这些也就很自然构成移民对象可以持续为生的重要“家产”的组成部分。近年来因城镇化发展的持续推进，农村年轻劳动力不断外流，很多陕南村庄呈现“农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化”的趋势，但上述家产依然是那些留守妇女、留守老人、留守儿童的主要生活来源或者说是家庭收入。山区移民搬迁安置社区与迁出村庄原来的旧居之间的空间距离大都在3公里以上，甚至多数相距在8公里以上。空间距离有时是一道难以跨越的难题。移民搬迁后，因为放牧活动、中草药种植等所需要的山林条件，以及诸如经济林果树木不可移动，导致很多家庭在平时干农活时所需的农具、农产都只能放在原来的老屋，“移家不移产”的问题就难以避免，出现了“新房子放的是生活用品、旧房子留的是发展产业”的奇特现象。

4.关于“移新不移旧”的问题。这主要涉及到原有宅基地的处置问题。很多家庭在搬迁住进移民安置新居之后，原来的旧居特别是宅基地都没有及时处理，出现了“一个家庭有两套房产，甚至有多套房产”的问题。这对于原本十分稀缺的陕南土地资源将可能造成进一步的严重浪费问题。除部分家庭的房屋还有老、幼、病、残居住之外，大多数的村庄房屋处于闲置状况。这些房子通常是“七零八散，甚至是破败不堪”，很大程度上成为“鬼村”或“空村”。

（四）利益驱动与“背皮”搬迁现象

“背皮”搬迁是在压力型行政体制与基层利益不合理的述求下而所发生的一种典型的政策执行偏差现象。所谓的“背皮”就是冒名顶替的意思；“背皮”搬迁指的是把原本不是易地扶贫搬迁户设成为移民搬迁户，以应付上级部门的检查。因存在不正当利益追求，出现非农业户口或冒名顶替非本户的对象享受移民搬迁政策的现象，也有的地方存在通过“翻新、粉饰、加层”等非新建房屋的对象享受陕南移民搬迁政策。这些在某种程度上也属于“背皮”搬迁的问题。

乡村干部在歪曲地执行陕南移民搬迁政策，通过造假来套取巨额的专项搬迁资金。当上级部门来检查款项的落实情况的时候，又通过给村民5000元的封口费堵住老百姓的口，以应付上级的检查。基层干部通过这样的方式把国家的专项搬迁资金神不知鬼不觉地被套取出来，谋取个人利益。这样不仅侵吞了国家的移民搬迁款项，使惠民工程不能真正落实到位，而且严重损坏政府形象和信誉。对基层移民干部问卷调查数据显示：有17.49%的被调查者承认实际工作中存在“被移民搬迁”的现象。事实上，政府官员通过增加“背皮”搬迁的“暗箱”操作，扩大陕南移民搬迁的规模，就能从国家获得巨额的搬迁补贴资金。“背皮”搬迁折射的是政府官员“上有政策，下有对策”不良作风，也是涉嫌违法违纪的行为。

二、移民搬迁政策执行走样的影响分析

（一）导致搬迁对象难以公平享受政策

由于对移民搬迁对象的资格审查不严，一些搬迁对象与实际不符，搬迁户大都是一些有条件的能人富人，出现了上述所讲的“搬富不搬穷，搬安不搬险，搬易不搬难，搬少不搬老”等现象，导致需要搬迁的群众产生不满情绪。一些地方仍未改变先建房后确定搬迁对象的习惯做法，