郭景涛：重大突发事件现场应急指挥制度的构建策略

2003年“非典”以来，我国逐步建立起以“一案三制”为基础框架的突发事件应急管理体系，在应对自然灾害、公共卫生等各类突发事件时发挥了重要作用。但与此同时，随着社会、经济及技术的发展，新的风险源和灾害源不断产生，突发事件演化的灾害链呈现多态化，公共安全领域的重特大突发事件仍屡屡发生，造成重大人员伤亡和财产损失，对公共安全构成严重威胁和挑战。

从重大突发事件应对全过程来看，应急响应处置和救援是有效应对突发事件的核心环节，而应急指挥决策则是突发事件响应与处置的关键，也是最容易暴露问题的地方。应急指挥决策往往面临指挥环境复杂多变、决策过程复杂、应急资源稀缺等因素的约束，特别是在信息不对称和信息缺失的情况下，整个应急指挥系统的可靠性就面临严峻考验。因此，建设科学合理、稳定高效的现场应急指挥制度是进行应急响应和处置的基础和前提。

一些发达国家和国际组织在开展应急决策和处置工作时，大都建立了有效解决跨区域、跨部门协调问题的应急指挥体系。例如，美国政府组建了国土安全部与联邦应急管理署等机构，制定了《联邦民防法》《斯坦福法》等法律法规，建立了联邦层面的全国突发事件管理系统，特别是在涉及跨州协调应急指挥时，《州际应急管理互助协议》为跨州区域应急管理协作提供了各州层面合法性的区域协调机制。2004年美国国土安全部出台了包括突发事件指挥系统、跨部门协调系统、公共信息等三个主要子系统在内的“全国突发事件管理系统”。加拿大、澳大利亚、日本等国家也在不断完善本国突发事件现场管理制度的设计工作。从这些国家和地区的具体实践来看，突发事件现场指挥制度设计的主要特点包括：重视设置标准化和模块化的现场指挥管理框架、重视法制化和规范化的现场指挥职权划分、管理程序、形象标识等管理流程；突出培训专业化和专任化的现场指挥人员；注重一体化和科学化的前方指挥与后方指挥、多部门协调、信息管理等整个管理体系。

我国的《中华人民共和国突发事件应对法》第八条规定，县级以上地方各级人民政府可以根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。但这一规定较为笼统，缺乏操作性。在实践中，由于立法没有明确规定负责指挥的主体，也没有建立严格的应急指挥权力交接程序，导致在重大突发事件的现场处置中存在应急指挥权交接不顺畅的情况。而在事件逐步升级时，一味等待上级指示经常会耽误应急救援最佳时机。结合我国实践，借鉴国外先进经验，应从以下几方面完善重大突发事件现场应急指挥制度。

推进顶层设计，建立重大突发事件现场指挥制度体系。党的十八大明确提出“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。我们要深刻总结近年来发生的重大突发事件现场指挥经验和教训，逐步建立标准规范、统一指挥、处置专业、灵活高效的现场应急指挥制度。从国家宏观层面来看，《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”但是，其中并没有明确重大突发事件现场指挥体制和职责。

因此，从应急管理体制角度来说，我国需要推进对重大突发事件现场应急指挥制度的顶层设计。要根据应对不同类型突发事件的需求，厘清履行应急管理功能的各种委员会、指挥部等跨部门议事协调机构的职能，将之与应急管理相关的各种功能和工作内容设定清楚，进而统一筹划和推进重大突发事件现场应急指挥制度的建设工作。

设计和建立全国统一规范化、标准化的国家突发事件应急管理系统。国家突发事件应急管理系统能够将参与应急救援行动的各级政府、军队、非政府组织、志愿者队伍等各方面力量，在统一指挥协调下，采取一致性的响应行动。国家突发事件应急管理系统实现了各单位之间信息交互、通讯联系、资源调配和媒体应对等各项应急响应活动的规范化、标准化，进而确保在预防、准备、响应和恢复的各个阶段协调一致。目前，我国已有地方政府开始探索实施突发事件现场指挥员制度。例如，广东省于2014年2月1日正式实施了《广东省突发事件现场指挥官制度实施办法（试行）》，在全国率先将建立突发事件现场指挥机制写入地方性法规。但由于缺乏国家层面对突发事件现场指挥制度的整体设计，实践中仍存在一些难题亟待破解。

因此，尽早启动制定国家突发事件应急管理系统，有利于逐渐形成应急指挥规范化、标准化运行机制，切实提高我国的应急响应与处置能力。

建立跨区域重大突发事件府际应急联动机制。当前，我国应急管理的模式是分灾种、按部门进行的，难以适用于跨区域、跨部门的重大突发事件。与此同时，我国应急指挥体系的协同模式主要是纵向协同和横向协同，但在实践中较重视纵向的应急指挥关系，相对忽视不同地方政府之间的横向分工与协同。跨区域重大突发事件往往需要实行联合指挥，但联合指挥并不是由多个指挥机构共同指挥，而应是由多个地方政府或其部门人员形成一个统一的应急指挥机构。在此情况下，必须解决依托哪个地方政府的应急指挥体系实施联合指挥的问题。因此，对于跨区域重大突发事件，应进一步明确跨区域突发事件的应对主体，并赋予其统一的应急指挥权。应建立府际应急联动协作机制作为必要补充，并通过一系列配套机制来保障其有效实施。通过签订、履行政府间协议实现不同地方政府间的应急协作的模式，在我国一些地方已得到尝试。在未来，我们要通过实施将府际应急合作协议公开、将府际应急合作协议的内容编入地方政府的应急预案、将合作协议的实施常态化等配套机制，保障协议的有效实施。