张英洪：以法治终结"大拆大建"

城市化存在着两个方面的破与立的关系。简单地说，从硬件上看，城市化中的破与立就是破除旧的物质建筑，建设新的物质建筑；从软件上看，城市化中的破与立就是破除旧的政策制度，建设新的政策制度。长期以来，我国传统城镇化一方面热衷于硬件上的破旧建新，忽视软件上的制度建设；另一方面在硬件的破立上，又简化为大拆大建。大拆大建实质上是一种文革式"破四旧"的激进破坏思维和大跃进式"大干快上"的激进建设思维在城市化中的双结合与新体现。

大拆大建式的城市化模式，既严重侵犯了公民个人的财产权利，又严重侵犯了公共利益。在大拆大建式的城市化面前，一方面，公民的土地权利、住宅权利等财产权利甚至人身权利受到严重侵犯；另一方面，包括历史文化遗产在内的公共利益也遭到严重侵犯。我们看到，大拆大建式的城市化，就成为地方政府追求政绩的城市化，成为被房地产商绑架的城市化，成为侵犯公民个人权利和公共利益的城市化。

一些地方，以新农村建设和城镇化的名义，大肆将农民强制赶上楼，大搞拆村并居，大规模地将具有成百上千年历史的宝贵古村落、珍贵的历史文化遗产毁坏掉，这不仅是侵犯农民的财产权利和居住权利，也是对中华传统文化的严重破坏与侵犯。有的地方，在城市化中无心于破除城乡二元结构、建立城乡一体化的体制机制，却热衷于大规模地拆旧城、建新城，势不可挡地拆除了一系列真的历史文物，同时又花巨资建设一大批假的新古董。这种大拆大建式的城市化，严重破坏了城乡物质遗产和非物质遗产，成为我国继文革以后对中国传统文化破坏最严重的现象。如果说文革式的破坏属于"革命性破坏"的话，那么当前各地推行的新农村建设和城镇化式的破坏就属于"建设性破坏"。"建设性破坏"造成的严重后果并不比"革命性破坏"的程度轻。

在城市化进程中，为了保护公民的人身权利和财产权利，为了保护我们民族独特和宝贵的物质遗产和非物质遗产，我们必须将城市化纳入法治的轨道，推行法治城市化，以法治终结大拆大建式的城市化。

法治城市化对国家治理现代化提出了深度的挑战。法治城市化是一个非常重要的理论命题和实践课题，涵盖很广的东西，涉及到方方面面的内容很多。一些地方政府之所以热衷推行大拆大建式的城市化，除了当政者短视无知、利令智昏外，更重要的是地方政府权力没有关进制度的笼子里。没有边界和底线的地方政府权力行使，就表现出相当的傲慢和野蛮。在城市化进程中，既不受任何制约、又不承担任何后果的地方政府，成为侵犯公民个人权利和国家公共利益的现实危险，成为破坏国家长治久安与社会和谐稳定的违法犯罪主体。这是缺乏法治的传统城市化的严重后遗症。我们推行的新型城市化，就是要走法治城市化之路。

为了保护我国善良的公民的基本权利，为了保护我国优秀的传统文化，为了将地方政府的权力关进制度的笼子里，为了建设现代法治国家，我们特别需要关注地方政府犯罪这一突出现象和问题。我请教过一些刑法学专家，他们从教科书上找不到地方政府犯罪这个概念。但在我国城市化中，我发现明显存在着一些地方政府犯罪现象。地方政府犯罪的基本含义是以地方政府作为主体的犯罪行为，这种犯罪行为既侵犯公民个人的权利，又侵犯了国家和民族的公共利益。地方政府犯罪的特征体现在普遍性、集体性、无责性、严重性上。地方政府犯罪的普遍性是许多地方政府在城市化中大拆大建，形成了一种地方政府暴力强征强拆的社会风潮；集体性是地方政府暴力强征强拆侵害公民权利和公共利益的行为并不只是地方执政者个人的滥权行为，而是地方执政集团集体行动的结果；无责性是暴力强征强拆的地方政府虽然明显违法犯罪，但基本上没有承担相应的法律责任特别是刑事责任，这就导致我国法律失灵特别是刑法失灵的奇特现象；严重性是强征强拆的地方政府侵犯公民权利和公共利益比任何其他个人或组织侵犯公民权利和公共利益的后果更为严重。地方政府犯罪的后果，从个人来看，暴力强征强拆的地方政府严重侵犯了公民的人身权利和财产权利；从社会来看，暴力强征强拆的地方政府严重破坏了社会的公平正义；从政府来说，暴力强征强拆的地方政府严重扭曲、异化了政府的职能和角色定位；从执政党来说，暴力强征强拆的地方政府严重损害了党的执政合法性基础；从国家来说，暴力强征强拆的地方政府严重侵蚀了国家和民族的公共利益。如何预防地方政府犯罪？我认为一是要转变地方政府的职能，摆正地方政府的角色；二是要驯服权力，将地方政府的权力关进制度的笼子里。人类的文明发展史表明，人类首先是驯服野兽，其次是驯服百姓，最后是驯服当权者。现在，我国已进入了驯服当权者的历史新时期。三是要追究地方政府犯罪的刑事责任。在依法治国、建设社会主义法治国家中，地方政府犯罪不能没有任何的法律责任。

推进城市化，并不必然要摧毁农民的住宅、侵犯公民的财产权利，也并必然要破坏历史文化遗产、侵犯公共利益。我们有许多新的道路可以选择，关键是我们要树立以权利为导向的发展观。60多年来，我们曾经以阶级斗争为纲，后来以经济建设为中心，后来又强调稳定压倒一切。我们在发展观上存在着以一种目标压倒其他所有目标的激进化倾向，为了追求一个定格为高尚的目标，就可以压倒社会的所有目标。这就造成了社会的严重畸形发展、变态发展、不正常发展。政府的目标应当是维护社会的公平正义，维护人的基本权利和自由。我们要走向以人的权利为导向的发展观，就必须在法治的框架中和法治的轨道上，既把权力关进制度的笼子里，杜绝地方政府权力行使中的非理性主义和激进主义，让滥用职权的地方当政者承担相应的法律责任；同时又要切实保障公民个人和社会组织的权利，在处理好政府与市场关系的基础上，处理好政府与社会的关系，充分发挥公民个人和社会组织在维护公民基本权利和保护历史文化遗产上的积极性、主动性和创造性。

2014-11-11