王雍君：安全、正义与绩效：当代中国的行政治理改革与财政制度建构

【摘要】在本届政府致力推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，确立行政治理改革的三个核心主题――行政安全、行政正义和行政绩效，在此基础上建构行政治理与现代财政制度之间的联结机制，比过去任何时候都更重要也更紧迫。本文的中心思想是：在公地范式和代理范式下致力推动走上正轨的现代财政制度建构，可为促进行政安全、正义和绩效，进而为提高行政治理改革的成功概率提供最佳保障和理想切入点。

【关键词】行政治理;现代财政制度;安全;正义;绩效

一、引言

行政部门是政府治理的心脏。[1]倘若没有立法机关和司法机关，国家仍然能够实施治理;但若没有行政部门，国家治理便断无可能。虽然如此重要，旨在改进和强化治理能力的行政改革却鲜有成功，特别是在发展中国家和转轨国家。

许多文献解释了行政改革效果不彰、失败案例远多于成功案例的原因，但大多不能令人满意。这些文献既未从治理视角看待公共行政，从而难以形成一个包容性框架来锁定和协调安全、正义和绩效这三组既互补又具潜在冲突的治理价值;也未能在公共行政与公共财政之间建立起清晰联系，从而缺失了以现代财政制度建构推进行政良治的视角。作为两门显学，行政学和财政学一直在两个平行、少有交叉的领域得到发展，彼此的主流话语都很少呈现两者间的关联，尽管两者的真实关系如同一枚硬币的正面和反面那样清晰：公共行政和公共财政都是多维的，而且彼此都是对方的一个关键维度。缺乏对关联机制的认知使我们很难设问：在指向安全、正义和绩效的行政治理改革中，现代财政制度该扮演怎样的角色?理想且可行的路径建构是怎样的?

本文的主旨就在于回应这两个攸关行政与财政改革成败的重大问题。第一部分从财政视角确立行政治理的概念框架：以财政分离和民主授权作为逻辑起点，将行政治理看作广阔经济社会背景下控制公地悲剧和代理问题及其负面后果的方法。第二和第三部分分别在公地范式和代理范式下，界定行政安全、正义和绩效的含义并寻求对应的财政机制建构。最后，结语部分鉴别了中国行政治理改革的核心命题，即通过财政制度的现代性建构促成行政改革取向的转型，将组织取向深度整合到注重功能取向的改革模式中。

二、财政制度现代性视角下的行政安全、正义和绩效

现代行政部门拥有广泛权力、控制着庞大资源并肩负重大的治理责任，得以在政府治理中扮演关键角色(见图1)。在权力和资源清单中，没有任何一个比财政权力和财政资源来得更加紧要了。

图1 2003-2013年国有资产规模、一般公共预算支出和财政支出总规模变化趋势图

资料来源：2004-2014年《中国会计年鉴》和《2014年中国统计年鉴》。其中国有资产规模=全国国有企业国有资产总额+行政单位国有资资产总额+事业单位国有资资产总额。

在此视角下，行政治理可视为行政部门运用财政资源和财政权力促进治理目标的行动，包括行动的方法与过程。行政治理的关键特征就是行动，而一切行动都预设了对某种善恶或好坏的价值判断――本文将其鉴别为安全、正义和绩效三组价值，它们并不能从治理概念本身推论出来，但每个都表达了当代中国行政治理亟需应对的关键挑战，这些挑战既是理论上的，也是实践上的。

对行政治理挑战的妥善回应，不仅要求锁定安全、正义和绩效作为良治的关键目标，还要求为每个目标指明所依赖的条件或路径。然而，主流文献几乎未能意识到，正是财政制度的现代性建构提供了指向行政善治的最优路径。为理解这一点，有必要简要回溯理解财政制度现代性起源的两个范式：公地(共同财产)范式和(委托)代理范式。

财政制度系一套管理财政资源与财政权力的原则、规则、程序和实施机制的集合，包括正式和非正式的安排。随着人类开启民主与法治进程，君主财产与国家财产分道扬镳，财政资源再也不是君主的私人财产，而是民有、民享、民治的共同财产。本文将这一历史进程称为财政分离，它带来了与管理君主财产全然不同的崭新态度、观念和制度安排，成为现代财政制度建构――现代性建构――的第一个逻辑(也是历史)起点。现代公共预算制度正是财政分离的直接结果，行政治理的工具、方式和样貌也因此发生根本变化。

财政分离的本质是国家将私人财产的一部分强制地转换为共同财产，以增进广泛的公共利益。共同财产的创设虽然绝对必要，但同时也带来了巨大和持续的副作用，酿成所谓的公地悲剧：每个人都去追求他自己的最大利益，最终走向毁灭就是这块公地的宿命;公共用地的自由会给所有人带来灾难。[2]悲剧的根源恰在于共同财产与私人财产截然不同的产权特性：人人都可得到、人人又都无法得到。正如斯科特•高登所说，“人人所有的财产其实就是每个人都得不到的财产;所有人都可以得到的财产不会有任何人珍惜”。[3]早在此前一个多世纪，亚瑟•杨格就精确表达了财产权的魔力：给一个人一块荒凉的砂砾地让他拥有，他会将其变成一座花园;给他9年时间花园的租借权，他又会将其变成一块沙漠。[4]

一般地讲，私人财产被转换为共同财产的规模越大、方式越恶劣，公地悲剧越严重。给定共同财产的规模，共同财产的错误配置和使用也会加剧公地悲剧。经济学家经常使用超额负担(excess burden)、有时使用公共资金的机会成本(OCPF)来表达，包括征税带来的微观经济的无谓损失、行政成本、腐败、对私人部门投资的挤出效应，以及其他与公共支出相关的社会交易成本，比如财政资源的错误配置和使用造成的成本;在西方国家，其数据约高达公共支出规模的1.2-1.3倍。[5]考虑到税制缺陷更明显等因素，中国很可能更高。

这些温和术语不足以表达共同财产(公地)的悲剧本质和全部后果，即共同财产的创设、分配、使用和管理蕴含极高的社会交易成本。回溯人类专制统治的历史不难得出结论：专制政体使人民贫穷的主要原因，更多的是它妨碍人民发展生产，而不是它夺走人民的生产成果;它使财源枯竭，却始终重视既得的财产;自由与此相反，它生产出来的财富比它所毁掉的多千百倍，人民的资源的增长总是快于税负的增长。[6]在此视角下，公地悲剧不仅指所有人都可得到的东西最终难逃遭人肆意破坏的命运，而且包括对社会成员创造财富潜力的压制，由此导致的损失比前者很可能大得多。

公地范式提供了现代性建构的第一个不可逾越的逻辑起点。同样不可逾越的还有伴随民主授权安排而来的代理范式。共同财产是一回事，管理共同财产是另外一回事。在规模稍大的共同体中，由于显而易见的原因，全体人民在保留共同财产的集体所有权的同时，管理共同财产的权力必须被授予人数相对较少、具有专业特长和技能的代理人――行政部门正是其中最重要的角色。在民主治理的背景下，代理人创设和管理共同财产需得到代表人民的立法机关正式和明确的授权。立法机关通过审查和批准法律(包括作为法律文件的年度预算)，将获取(创设)、配置和使用共同财产的权力授予政府，成为现代社会政府合法性基础的首要来源，也是财政制度现代性的第二个最重要的起点和标志。（注：关于统治者权力正当性终极来源的前现代观念与现代观念截然不同――诉诸人类经验和科学无法证实或证伪的“神”、“天”或造物主。一般地讲，任何将法理学建立在造物主语言或自然造化之上的尝试终将失败，因为造物主或自然从来不曾以人类可听闻或可理解的声音发言。参见：艾伦.德肖维茨：《你的权利从哪里来?》，黄煜文译，北京大学出版社，2014年版，第66页。）授权安排对约束和引导行政治理与财政政策的运作至关紧要。政府只能依据法定和适时的授权采取财政行动，这是善治诸原则中最基本的一项原则。[7]

然而，正如共同财产安排(国家财产与君主财产的分离)带来不可避免的副作用(公地悲剧)一样，授权安排也产生了另一类副作用：代理问题。经济社会的复杂性以及人类预见未来的能力天然不足，意味着授权不可能(也无必要)做到巨细无遗，从而让代理人获得了自由裁量的很大空间。被授予或未被授予的权力越大，自由裁量的余地越大，代理人滥用或误用权力榨取租金的机会越大。人性的局限性和人类对历史上不绝如屡的“权力恶行”的集体记忆，都提醒我们对代理人滥用权力推进狭隘利益时刻保持警觉，迫使我们设计有效的治理安排来防范恶行的再度发生，受托责任(accountability)就是其中的关键元素。

当代的行政治理恰好就卡在财政制度现代性建构无可回避的两类困境中。首要的是共同财产安排带来的公地悲剧，其次是授权安排带来的代理问题。历史经验和现实告诉人们，没有确立共同财产和授权安排的财政世界原初风险极大，但确立这两类安排的财政世界依然是个具有附带风险的世界。我们甚至不知道附带风险是否比原初风险更大、更恶劣，除非能够为控制这些附带风险指明目标与方向，同时指明该如何到达那儿。这就要求将着眼组织整合的行政改革，推向更高的功能层次。

中国历次行政改革之所以效果不彰，关键原因正在于痴迷于组织层面机构分合的同时，对着眼于功能层面的行政治理及其价值诉求缺乏清晰的概念框架和路径建构。主流文献不仅没能锁定当代行政改革的三个功能性主题――行政安全、正义和绩效――及其相互关系，也未清晰认识到财政制度的现代性建构才能为其提供最佳保障。直到今天，无论在行政学还是在财政学中，公共行政与公共财政之间原本存在的关联机制依然模糊不清。在这种情况下，行政改革和财政改革很难走上正轨，失败的风险变得很高。

对于走上正轨的行政改革和财政改革而言，安全、正义和绩效绝不是偶然的陪衬，而是最值得追求的目标和主题，需要倾注比过去多得多的时间与精力，以使组织取向的行政改革和财政制度现代性建构困境发生逆转：在确保组织取向服从于功能取向的行政治理改革的同时，最大限度地控制公地悲剧和代理问题负面后果。同等重要的还有厘清三大主题间的关系，尽管本文的重点不在这里。除了以某种安全、正义和绩效观念为基础外，当代行政治理还必须为这些信仰给出强有力的理由或论证，避免以信仰取代理性或真理的错误倾向。理性和真理都要求我们根据正确的标准――无论何时何地都是正确的东西――来做出判断。最重要的是，必须在起点上就保证判断标准的正确性。要想解决广阔经济社会背景下的治理难题，就要回到招致问题的根源上去，立足于业已公认的事实这一低且稳定的基础之上。与所有事业一样，从最初的地方起步总是最好的。

就行政治理而言，最初的地方就是财政制度现代性建构的两个逻辑(也是历史)起点：首先是由共同财产安排及其衍生的公地悲剧，其次是授权安排和作为其副产品的代理问题。（注：正是共同财产和民主授权安排为财政制度的现代性打下了最为深刻的烙印。源自国家财产与君主财产分离的共同财产安排，破坏了前现代的国家财产即君主财产的观念体系和制度安排;授权安排和作为其直接产物的委托代理关系，则破坏了统治者的合法权力取自上帝(天、神、自然或世袭传承)、统治者无须与臣民分享权力、臣民必须顺从只有统治者才能制定的法律且无权参与公共事物的前现代观念和制度体系。在此意义上，公地范式和代理范式得以成为财政制度现代性建构的量佳分析框架，也是在后者与行政治理之间建立联结机制的理想路径。