吴柳芬 洪大用：中国环境政策制定过程中的公众参与和政府决策

摘要：本文以我国雾霾治理政策的制定过程为例，研究在环境政策制定过程中公众参与和政府决策之间的互动关系，指出政府一直以来主导的大气污染防治工作给雾霾治理政策的出台提供了一种持续的“拉力”，而公众参与的意见及行为所形成的社会压力呈现为一种持续壮大的“推力”，雾霾治理政策的正式出台是“推拉合力”的结果。现阶段“推拉”机制所导致的雾霾治理政策具有应急性特点，其在执行中具有诸多风险，未来应该注重更加合理的体制机制建设，促进公众与政府之间互动的常规化、制度化、理性化。
关键词：雾霾治理；环境政策；公众参与；政府决策；推拉机制

改革开放以来，社会主义市场经济的发展在很大程度上改变了中国“国家与社会”关系的格局，公民结社权利及社会组织参与公共事务的空间不断扩大，在各个领域中与政府的互动形态也发生了急剧、深刻的变化。近些年来，越来越多的公众以及民间环保组织，针对一些紧迫的环境问题和政府已经或即将出台的政策中存在的环境侵害或隐含的环境风险，公开向政府以及相关部门进行呼吁、申诉、抗议，以此参与到相关环境政策的制定和调整过程中。本文以我国雾霾治理政策的制定过程为例，对公众与政府之间互动关系的特征和影响进行探索性研究。

一、雾霾问题：一种空气，两种声音
最近几年来，全国多次出现大范围雾霾过程。根据中国气象局发布的《2013年中国气候公报》显示，2013年我国中东部地区平均雾日数16天，较常年偏少8天，为1961年以来最少；平均霾日数36天，较常年偏多27天，为1961年以来最多[1]。
严格来说，“雾霾”并不是一个科学概念。目前国内科学界更常采用的是“霾”或“灰霾”的说法，而“雾霾”主要指由雾和霾共同造成的水平能见度降低的空气普遍混浊现象，被公众统称为“雾霾天气”，是空气污染严重的表现之一。由此，雾霾治理仍然属于大气污染防治范畴。
1973年，中国政府颁布了《工业“三废”排放试行标准》，暂定了13类有害物质的排放标准，标志着大气污染防治被提上中国政府日程。40多年来，中国政府主要通过加强法制建设与科技攻关并进的方式开展大气污染防治[2]。在法制建设方面，除了《工业“三废”排放试行标准》（1973年）以外，中央政府及环保部门还陆续颁布了《环境空气质量标准》（1982年）、《关于防治煤烟污染技术政策的规定》（1984年）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）等一系列的政策法规，为我国空气污染防治提供了法制保障，初步形成了煤烟型大气污染管理的法律体系。与此同时，中国科学院系统、高等院校系统、国务院各部门系统和环境保护管理系统四大环境科学研究体系也逐渐形成[3]。环境科研中大气污染防治方面的一些重大课题被列入国家科学发展“七五”、“八五”、“九五”、“十五”计划之中。这些环境科研的开展不仅为大气污染防治提供了切实的技术保障，而且推动了相应的政策制定、法规完善和标准出台。
在制度保障及技术支撑下，中国大气污染防治取得了显著成绩，尤其是近十年以来，全国环境空气质量大幅改善，并保持总体稳定的态势。根据环保部网站《中国环境状况公报》的统计数据显示，2003―2012年，在每年中国地级行政区划单位以上城市的空气质量等级监测中，空气质量达到或优于二级（达标）的比例从最低的38.6%（2004年）上升到的91.4%（2012年）；三级空气质量比例从最高的41.2%（2004年）下降到7.1%（2012年）；劣三级（超标）空气质量比例从最高的26.8%（2003年）下降到1.2%（2011年）。这些数据表明，从整体上看，我国空气质量级别变化趋势呈现良性发展（见图1）。
图1略
然而，随着雾霾天气的频繁出现，公众对大气污染治理“渐入佳境”的趋势纷纷表示质疑。2010年11月，美国驻华使馆通过其Twitter账号“BeijingAir”发布了北京市空气质量指数超过500的结果，并配文“Crazy bad”（糟糕透顶），一些中国网民戏称这一结果为“爆表”。但由于当时Twitter的中国用户不多，其发布的信息影响还有限。到2011年10月22日晚，中国地产企业家潘石屹在其实名认证的新浪微博上发布了一条内容为“妈呀！有毒害！”的微博，配图为数据来源于美国使馆的北京空气质量定时播报软件 截图。截图显示：当日北京PM2.5细颗粒物浓度为408，空气质量指数为439，评级为“有毒害”。彼时微博已有广泛使用，潘石屹发布的信息当日就获得了数千人的转发，由此PM2.5这个词在网上迅速流传。后来传统媒体跟进，形成了线上、线下同步传播的局面，通过媒体传播，PM2.5以及雾霾迅速成为公众热议的社会议题。
从内容分析上看，公众关注点主要有五类：一是“北京空气质量数据差距争议”；二是关于雾霾天气的报道；三是关于雾霾危害的报道；四是政府发布治理雾霾的信息；五是普及雾霾防护知识。其中“北京空气质量数据差距争议”引起网友的激烈讨论，除了美国驻华使馆公布的北京空气质量“爆表”数据外，大部分市民在感官上也觉得空气质量很糟糕，然而北京市环保局公布的空气质量报告却显示北京空气仅是轻度污染。政府监测数据与公众感知的空气质量相悖，使得环保部门的大气污染治理成效受到了公众的质疑。
综上所述，在中国大气污染治理的新阶段中出现了“同一种空气，两种声音”的现象。这种现象可以从两个层面进行理解：一方面，美国驻华大使馆和北京环保局对北京空气质量监测存在的差距，引发了社会各方的解读，建构了雾霾问题。根据政府监测数据，北京的空气质量在近十年里逐渐转好，尤其是2011年和2012年，然而雾霾问题也就是在这两年里“爆发”。也就是说，雾霾问题在这十年的时间里并未成为一个严重的环境问题而受到公众的关注，直到最近三、四年来，随着互联网的讨论，大众媒体的报道，科学家、政府官员的“发声”、国家相关政策的出台，雾霾问题才真正成为了一个紧迫的环境问题。作为环境议题的雾霾在很大程度上是一个社会共识、共建的过程和结果。另一方面，空气质量的客观监测与主观感受之间不一致，表明了政府与公众之间在空气质量判定上存在着一定的张力。这里除了反映了政府监测指标、监测方式与治理重点滞后于环境问题的演变，同时也凸显了公众随着生活水平的提高而对更高环境质量的强烈需求，而公众环境意识的觉醒、大众传媒的发展则直接加速了公众直接表达和参与治理的进程。

二、雾霾治理：推力与拉力的结合
就雾霾治理而言，表面上看，公众参与直接影响了雾霾治理的政策进程。但是，深入分析表明，雾霾治理政策的制定是公众参与和政府主导双重力量共同作用的结果，在一定程度上表现出了推力与拉力的结合。
1.公众参与对于雾霾议题演进的推动力
首先，公众参与促进雾霾议题从科学议题转向公众议题。如同其他环境问题一样，雾霾问题也经历了科学研究、公众关注和政策反应的社会过程，相应的也就存在学术议题、公众议题和政策议题三种型态。雾霾进入科学界视野，作为科学研究的对象和学术议题，大概始于20世纪80年代，彼时中国已陆续开展了富有开拓性的大气气溶胶研究。2003―2007年，政府开始设计建设珠三角城市群、京津冀城市群、长三角城市群以及辽宁中部城市群大气成分观测站网[4]。但一直以来，雾霾作为一个科学议题，很少为公众所了解。在2011年PM2.5数值引发争议之后，雾霾议题迅速地从科学议题转化成公众议题，形成了强大的舆论压力。
根据百度搜索引擎提供的2011年1月1日至2014年4月30日期间百度用户对“PM2.5”一词的每周搜索频率（见图2）可以了解到，在2011年10月之前，PM2.5的平均每周搜索次数非常少（接近于0）；但在同年10月的“PM2.5风波”之后，相关搜索次数迅速增长，在2013年秋出现明显峰值。
图2 略
其次，雾霾议题成为公众议题之后强化了公众对于雾霾现象的认知和了解。根据我们2013年3月在北京市进行的一项电话调查2数据显示，在在对雾霾的关注和认知方面，有76.6%的受访者认为北京地区雾霾现象严重（其中认为很严重的人占54.6%），只有10.4%的受访者认为不严重或不太严重，其余13.0%的受访者表示说不上严不严重；在公众应对雾霾的行为倾向方面，有63.0%的受访者赞成在雾霾治理方面公众个人也应该承担责任（其中明确表示很赞成的比例为27.6%），表示不赞成和不太赞成的受访者占23.7%，其余13.3%的受访者表示说不上赞不赞成；在公众对雾霾治理政策的期待和支持方面，有29.9%的受访者对政府在雾霾监测预报和防治方面的信息公开工作给予了积极评价，但其中认为做得很好的受访者只有4.6%，认为做得很不好和不太好的受访者占35.1%，其余35.0%的受访者表示说不上好不好。整体而言，大多数公众对雾霾严重性的判断都有接近一致的意见，意识到了自己应当承担相关责任，同时对政府的政策应对满意度不高。
再次，公众对雾霾问题的关注逐步有了更加明确的政策指向。这种政策指向表现两个方面：一是向政府举报，期待政府解决。2014年上半年，环保部受理的群众举报案件中涉及大气污染问题的占到受理案件总数的80.2%，较之2013年上半年的71.8%有大幅上升3；二是采取各种探索性的自力救济措施，为公共政策做出示范。例如，一些普通市民、企业自发给交警、清洁工、工地农民工等暴露于雾霾环境中的群体送口罩；达尔问自然求知社招募志愿者进行室内空气PM2.5检测，开展“我为祖国测空气”行动[5]；公众环境研究中心（IPE）发布新增PM2.5浓度值指标的 《2012年城市空气质量信息公开指数（AQTI）报告》；而绿行齐鲁、天津绿领、磐石能源与环境研究所、中国空气观察河北志愿者小组、北京水源保护基金会自然大学基金五家环保组织则从2013年8月份起，采用数据分析、实地走访、信息公开申请等方式，对北京、天津、山东、河北的12个城市控煤情况进行了调研，共同发起了“好空气保卫侠”行动，形成了强大的“公众监管”民间行动网络[6]。另外，石家庄市民李贵欣以石家庄PM2.5年均值超标3.4倍，侵犯公民生命权与健康权为由，于2014年 2月20日起诉石家庄市环境保护局并要求赔偿，该事件成为全国首例公民因空气污染向政府部门提起损害赔偿请求的环境诉讼案[7]。
在一定意义上说，社会舆论和公众参与的压力，促使政府反省空气质量监测指标和监测方式，开始推出更加积极的雾霾治理政策。2011年11月16日至12月5日，环保部第二次就《环境空气质量标准》向公众征求意见。2012年2月，环保部正式发布新增PM2.5空气质量检测指标的《环境空气质量标准》，并在京津冀、长三角、珠三角等重点地区提前实施，北京、广州、上海等多个地区陆续开始公开发布PM2.5的监测数据。从2013年1月1日起，中国环境监测总站门户网站开始统一发布74个城市496个监测点的PM2.5实时监测数据。
2.政府改进环境治理对于雾霾治理政策出台的拉动力
客观地说，大气污染防治一直是中国政府环保工作的重点之一。中国政府在1987年就制定了《中华人民共和国大气污染防治法》，在1995年对其作了修改，并在2000年再次做出修订，不断完善其内容。2000年修订后的法律条文从1987年的四十一条增加到六十六条，包括了总则、大气污染防治的监督管理、防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染和防治废气、尘和恶臭污染，法律责任和附则等内容。
从大气污染防治法律的执行效果看，虽然由于能源消耗和经济总量的持续快速增长，中国工业SO2 排放量总体仍然呈波动上升趋势，