龚维斌：一起突发事件处置引发的应急管理治道变革

摘要：本文分析吉化双苯厂爆炸事故引发松花江水污染等一连串事件中应急处置的经验教训，透视这些突发事件对于加强风险管理、环境保护和环境应急，推动单项应急向综合应急转变，建立流域和区域应急协作机制以及重视信息公开和舆论引导等方面的进展，进而揭示我国现代应急管理发展的动力和轨迹。

［关键词］爆炸事故；水污染事件；应急管理；变革

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0082-05［收稿日期］2015-04-23

［作者简介］龚维斌，国家行政学院应急管理培训中心主任，教授，博士生导师。

我国现代意义上的应急管理起始于2003年抗击“非典”疫情。10多年来，我国应急管理工作以“一案三制”为抓手①，应急管理的体制、机制、法制体系日益完善，应急管理的能力和水平不断提高。这些成就的取得，得益于一件件重大突发事件应对过程中付出的沉重代价、积累的宝贵经验。在一定意义上，我国现代应急管理是各类突发事件推动的结果，表现为“事故灾难－应急管理－新的事故灾难－应急管理发展”的螺旋式发展模式。

本文将以吉化双苯厂爆炸事故为例，分析由此而产生的一系列相关突发事件及其处置的成败得失，从中透视近年来我国应急管理工作的理念、体制机制和方式的变革。

一、 爆炸事故及其引发的污染事件

（一）爆炸事故及水污染事件的梗概

2005年11月13日下午1点34分37秒，中国石油天然气集团公司吉林石化分公司双苯厂苯胺车间发生剧烈爆炸。爆炸地点位于松花江上游最主要的支流第二松花江江北，距离江面仅有数百米远。江北的整个上空都是滚滚的黑烟和黄烟，方圆2公里内的建筑物玻璃全部被炸碎，10公里范围内有震感。化工区附近4万多居民及大学生被紧急疏散转移。爆炸事故造成6人死亡，60多人受伤。具有强致癌性的苯、硝基苯100吨左右流入松花江中，导致哈尔滨、佳木斯以及俄罗斯的哈巴罗夫斯克市等下游沿岸城市饮用水受到污染。污染给沿江地区经济发展和居民生活带来很大影响，俄罗斯和国际社会对此次污染反映强烈。国家环境保护总局局长引咎辞职。吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件，是一起特大安全责任事故和特别重大水污染责任事件，中国石油天然气集团公司及吉林石化分公司责任人、吉林省有关方面责任人受到相应的党纪、行政处分。

（二）爆炸事故发生及其应对过程

吉林石化分公司是中石油旗下最具实力的石化综合性企业之一。此次爆炸的吉化双苯厂是“一五”期间成立的国有老厂，是国内最大的苯胺制造商。

13日下午双苯厂苯胺二车间化工二班班长顶替休假的硝基苯精馏岗位内操工操作。10时10分，班长进行排残液操作，操作错误，导致硝基苯初馏塔进料温度升高，超过150℃量程上限。11时35分左右，班长发现超温，关闭了硝基苯进料预热器蒸汽阀，温度下降至130.4℃。13时21分，该班长对硝基苯初馏塔进料时，再一次错误操作，进料预热温度再次超过150℃量程上限。13时34分，进料预热器爆炸，继而发生一系列爆炸和火灾。

13时39分，吉林市消防支队接到报警，立即进行调度，首批消防队伍2分钟到达现场，其余队伍也在20分钟内全部到达。市政府领导、消防总队以及有关部门的领导随后相继到场。经过20个小时的战斗，处置了这起爆炸火灾事故。

（三） 污染事件及其初期应对

双苯厂发生爆炸后，吉林市环保部门立即启动化学事故应急监测预案。爆炸2小时后，监测人员赶到现场，开展现场采样和分析化验工作。苯在常温下为无色透明液体，但极易挥发，短时间内吸入大量苯可引起急性中毒。从理论上说，如果苯以及衍生物完全燃烧，主要形成二氧化碳和水，不会造成水体污染。双苯厂拥有独立的污水处理系统，污染物应不会直接排入松花江中。刚开始时环保人员监测的重点是大气，测验结果表明大气中的有毒物质不超标。随后，他们把监测重点转移到了水体上，在石化厂区的一条排雨管线中发现了苯；苯的浓度很高，水色发黄。他们在排放口8公里处设立了三个监测点，4个小时后检测到污染物。晚上八九点钟，事故抢险指挥部也知道了这一消息。在灭火过程中，大量没有燃烧或燃烧不充分的苯类物质在消防用水中溶解，形成有毒的污水，这些污水绕过了专用的污水处理通道，通过排污口直接进入了松花江。

11月14日上午，吉林市政府领导在新闻发布会上介绍，根据专家检测分析，爆炸不会产生大规模污染，整个现场及周边空气质量合格，没有有毒气体，水体也未发生变化。与此同时，吉林省政府却通知企事业单位和居民停止从松花江中抽取生活用水，并对工业用水采取预防措施。有关部门对事故污染物排放口进行封堵，加大丰满水电站下泻流量，促进污染物稀释。据地处吉林市下游的松原市水利部门的记录，11月16日，其测到的苯类污染物的含量，超过了国家规定的地表水源标准60多倍。17日最高峰时苯类物质的含量超标300多倍。16日晚松原市江北的宁江区就突然停水，直到23日才正式恢复供水。官方通过电视台给予的解释是“管道维修”。

长约80公里的污染带顺江而下，直逼黑龙江省的哈尔滨市和俄罗斯边境城市。18日，吉林省政府向黑龙江省通报了爆炸可能对松花江水质产生污染的情况。黑龙江省政府接到通报后，立即启动应急预案，成立了以省长为组长的应急处置领导小组。哈尔滨市决定停止从松花江取水，市政府召开会议讨论要不要公开停水原因。会上，主张不公开的意见占了上风，理由是：哈尔滨正处于招商引资关键时期及旅游旺季；公开会引起恐慌和争执。11月21日中午，哈尔滨市政府发布了第一次停水公告，决定自22日中午12时起停止供水，大约需要4天时间，原因是全面检修市区供水管网设施。

停水公告发布后，流言四起，哈尔滨市开始陷入恐慌。有人猜测是吉化双苯厂爆炸造成松花江水污染，更有人谣传哈尔滨将发生大地震。不少市民抢购食品、饮料，一些人露宿室外。到公告发布下午5点，全市饮品被抢购一空，市民情绪出现失控苗头。一些市民开始选择到外地去，出城的道路一度拥堵。有关部门连夜召开会议，部署全市饮品供应，并再次发布停水公告。22日早晨报纸刊登第二次公告，将停水原因修改为吉林化工厂爆炸事故造成水体污染，停水时间由22日中午12点推迟到晚上8点。这次公告并没有解释为什么两次公告原因不一样。就在市民还在将信将疑之际，晚上电视又播报了市政府的第三次停水公告，停水时间改为23日午夜，但是没有说明三次公告变化的原因。全市中小学从23日起放假7天，黑龙江省政府介入此事，号召全省其他地市向哈尔滨支援饮用水，部分省市领导分头视察了供水网点、医院、供热公司等单位。

就在哈尔滨市紧急应对水污染事件时，吉林石化方面的负责人22日通过新闻媒体强调：爆炸产生的是二氧化碳和水，绝对不会对水源造成污染，况且企业有污水处理厂，不合格的污水是不会排放到松花江的。在22日的例行记者会上，外交部新闻发言人表示还无法证实“吉林污染是否会影响俄罗斯”。由于缺少权威信息，网上以及境外媒体关于哈尔滨地震，甚至是恐怖袭击和饮用水被投毒等各种谣言也开始流传。

（四）水污染事件的后期处置

11月23日，国家环保总局承认，吉林石化公司爆炸事故使松花江受到重大污染。就在同一天国务院总理痛斥地方官员隐瞒实情。至此，真相大白于众，所有猜测和流言销声匿迹。

其实，在决定停水时，黑龙江省及哈尔滨市政府就开始对松花江水质进行不间断监测，全面调动人力、物力、财力扩大哈尔滨市饮用水供应，加强市场监管平抑物价，确保全市生产生活正常运行和社会稳定。11月21日连夜从大庆、绥化、佳木斯、牡丹江、沈阳等地调运瓶装水，不到24小时平息了市民的购水风潮。全市关停数千家洗浴场所和洗车行，对大型餐饮企业限量供水，引导居民节约用水。

在国家环保总局公布松花江水污染后，负责松花江水污染处理的专家顾问组提出，污水团过后用活性炭粉末吸附水污染物。但哈尔滨市从全国各地只筹集到活性炭700吨，仍有700吨缺口。新华社播发此消息后，多个省市立即与哈尔滨市政府联系表示愿意供货。交通和铁路部门给予大力支持，建立绿色通道，确保以最快速度把货运到哈尔滨。供水部门的工作人员和武警官兵则昼夜工作，把大批活性炭摆放到净水池中，加紧净化水源，为恢复供水做好准备。

为加快污染水团下行流速、稀释污染水团浓度，经水利部等部门协调，11月24日丰满水库日平均放流量由600立方米／秒提高到1000立方米／秒以上，尼尔基水库的放流量也由20立方米／秒提高到120立方米／秒，目的是使松花江哈尔滨江段及沿江下游居民尽快脱离污染水团。

11月25日，国务院工作组抵达哈市，处理吉化双苯厂爆炸事故引起的松花江水污染问题，国家安全生产监管总局局长担任组长。

11月26日，国务院总理温家宝来到哈尔滨市，察看松花江污染情况，看望和慰问广大干部群众，并对处理松花江水污染事件提出要求。

经过各方努力，11月27日早上6点，松花江哈尔滨饮用水源地四方台断面苯处于未检出状态，硝基苯浓度符合国家标准，较高浓度污染带已经离开松花江哈尔滨市区江段。当天晚上6点，哈尔滨市恢复供水，省长喝下了第一口水，哈尔滨水危机暂时缓解。

11月29日，国家环保总局邀请15位院士及知名专家召开专家评审会，讨论通过了“松花江重大水污染生态环境影响评估与修复技术方案”，会同有关部门组织专家赴松花江污染事件影响区现场，开展分析测试和工程应急措施的试验工作。这表明松花江水污染事件开始进入恢复与治理时期。

（五）与俄罗斯的协作

松花江在和黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河）汇合后，流经俄罗斯哈巴罗夫斯克市以及共青城，归入大海。

11月22日，我国外交部就向俄罗斯政府通报松花江苯污染事件，并表示会充分考虑到下游国家的利益。但是，这时爆炸已经发生9天了。11月23日，俄罗斯自然资源部在哈巴罗夫斯克建立了一个专门的应对小组。俄罗斯方面表示，为了有效处置水污染事件，需要中国提供更多的信息，以便更精确地了解污染物的成份。负责哈巴罗夫斯克市供水的自来水公司技术主管说：“最大的问题，就是中国官方的沉默。”“我们对于污染物泄漏量，以及背景浓度变化的查询都没有得到答复，这使得我们不得不闭着眼睛自己来寻找污染物”。

11月26日下午，外交部长李肇星约见俄罗斯驻华大使，向俄方通报吉化公司双苯厂发生爆炸事故造成松花江水质污染的有关情况以及中国政府采取的措施，并正式向俄罗斯道歉。12月4日，温家宝总理就松花江水污染事件给俄罗斯总理弗拉德科夫写信。12月8日下午，胡锦涛主席在人民大会堂会见了俄罗斯政府第一副总理、中俄“国家年”活动俄方组委会主席梅德韦杰夫。在谈到松花江水污染事件时，胡主席表示，中国政府一定会本着对两国和两国人民高度负责的态度，严肃认真地处理此事。中方会采取一切必要和有效的措施，最大限度地降低污染程度，减少这一事件给俄方造成的损害，愿与俄方加强沟通和协商，提供协助，开展合作。