靳铁良：简论我国的社会治理问题及其治理方式创新

摘要：围绕国家治理体系中有关社会治理方式及其创新问题，文章归类了我国社会治理问题近期的一些背景材料，阐述了我国现阶段创新社会治理方式的必要性和历史必然性。通过概述西方国家与我国近代以来有关社会治理的借鉴和传承情况，分析和论述了国家治理和社会治理的区别、联系及其交互制约性特征。在此基础上，给出了当前我国地方和基层社会治理方式创新的一些思路和途径。

关键词：社会治理 社会组织 治理方式创新

一、我国社会治理问题提出的背景材料

1、社会转型时代的需要

经过30年多来改革开放的快速发展，我国在各个领域已经发生了翻天覆地的巨大变化。经济体制的持续改革，已经由原来高度集中的计划经济体制，大范围地转向了社会主义市场经济体制。在社会诸领域，我国的社会体制和社会结构，三十多年来已经由原来农业的、乡村的、熟人之间的、封闭半封闭以单位为主的传统社会，持续向工业的、城镇的、非熟人之间的、开放的现代社会大幅转型。与经济体制转轨相比，社会结构的转型将更加长期、更加深刻也更加艰难。在全面推进改革开放的新阶段，在深化社会体制改革和推进社会结构转型的进程中，党的十八大提出了国家治理体系现代化的新概念。在国家治理体系中，社会治理问题的理论研究和实践探索，必将成为社会转型时代的重要课题。

2、社会治理是国家治理体系的重要组成部分

国家治理体系主要由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体。这一有机整体由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次构成[1]。国家治理体系的形成和治理能力的提升，是一个历史的和社会的发展过程。我国大致经历了从管制（权力管控全社会一切人和事）、到管理（行政与公共管理）、再到治理（现代化多主体）等三种状态。当今我国的国家治理必须立足于国情、政情、社情，要具有中国特色。即政府在国家治理中主要起主导作用、仲裁作用和保底作用，对于绝大多数经济领域等微观的社会问题和矛盾冲突，除了强化民主与法治精神和依法治国外，要充分发挥各社会团体和各类社会组织的重要作用，充分利用各种行业协会和民间团体，化解各类矛盾和纠纷。在经历了长期以经济建设为中心之后的新常态发展阶段，我国的国家治理必然要以创新社会治理体制为重点。

3、社会由“不平衡”到“再平衡”的动态追求

近三十多年来，在经济领域持续快速发展的强劲带动下，我国社会其它各个领域都程度不同的处在转型发展之中，由此产生了巨大的社会分化和社会层级落差，为我国社会秩序的良性建构带来了巨大挑战。改革开放前，全社会都被历次政治运动的高压完全覆盖，社会国家化的管控模式使各种社会组织逐渐消失于无几。改革开放后，国家社会化[2]的最大领域就是经济领域，即政府最先把经济领域推向社会，通过社会的竞争机制打破原有平衡，社会的其它领域都随之开始打破原有平衡。经几十年的发展演变，部分领域在逐渐严重失衡后，社会的再平衡和再组织化发展的要求就势在必然。近几年来，我国执政层面力图建构的理性秩序（如和谐社会建设等）与社会层面自生突发的不可控秩序，已经呈现对立局面。社会再组织化和发挥社会治理在国家治理体系中的重要作用，已经上升到了呼之欲出的重要地位。

4、社会单位官场化行为方式导致社会诚信严重，呼唤社会治理方式的创新

教育、司法、社团、公司企业等社会各领域等，近二十年来都不同程度地滑入官场化行为方式。现在我国的各行各业中，官场化行为方式以通吃的力度，已经走向了氛围化的渗透与普及，就像雾霾一样大面积难以阻挡地弥散。官场化已经造成权力体系与社会文化的双重异化。尽管开展群众路线实践教育活动以来，“四风”问题明显收敛，但社会上敢说真话、勇于批判、善于维权的人格担当，事实上已大量被融化消解于权力文化之中。例如，法院审判不是主审法官“以事实为依据、以法律为准绳”来判案，而是最终都要法院领导说了算，这是司法不独立和难以公正的表现，也是法院官场化行为方式的表现。在教育领域行政权力化日趋严重，尤其在教学评估中大多数学校都程度不同的存在造假行为，年年盛行的数字化考评，让学校各级像疯了一样抓项目、课题、报奖之类，上级考核什么，下边就努力做什么，这实际上是学府的官场化。

事实上，我国在各社会领域都程度不同的存在着官本位行为方式和严重的官场化营购权力现象，加之权力产生的无规则和权力运行的不透明对社会的长期浸淫，导致全社会大范围的诚信危机和责任缺失。在全面深化改革和实现中华民族伟大复兴的历史进程中，各行各业都在呼唤国家治理体系中社会治理方式的创新。

5、社会组织在国家治理体系中的地位提升具有历史必然性

改革开放以来，随着人们有能力在大区域乃至全球范围内便捷的交流交往，和各类信息传媒的及时性传播，人们通过各种信息平台（如各种联谊会、QQ群等），让不同地区乃至不同国度、不同制度和不同文明之间的人群，彼此了解沟通。通过了解、对比、借鉴后眼界已经大开，在视野打开之后人们的思想也发生了深刻的变化。最明显的变化特征就是社会大众个人权利意识的普遍觉醒。这个潮流是谁都阻挡不住的。然而，每个人都自知个人的能力和力量是渺小的，只有加入自身有归属感甚至可能有成就感的相关社会组织，才有可能实现自身生存和发展的各种愿望。因此，原来难以想象的各类社会组织必将快速产生。从宏观层面，国家需要大力培养社会自律组织，包括各种行业协会、职业协会、中介机构和交易平台等，大力培养社会基层组织自我管理、自我服务的能力。要把现在作为各级政府附属机构的各种行业组织和协会组织，转变为社会自主组织，由市场竞争产生，具有特定行业和领域管理能力的、真正的社会自律组织。各种社会自律组织将形成各种自律规则，这些自律规则是市场规则的重要组成部分，在依法合规的前提下，政府要对其加以保护。要把现行在各行业各领域中发挥作用的微观行政规章逐步撤销，让行业自律规则发挥作用、参与社会问题的治理。社会自我管理的核心是契约意识和依法管理。因此，在社会治理中社会组织的影响力必将日渐强大，社会组织在国家治理体系中地位的提升就具有其历史必然性。

二、西方国家与我国近代以来有关社会治理的情况概述

1、西方国家社会治理情况概述

西方现代民主国家的政权产生机制是竞争上位的政党政治模式，其国家治理体系的主要模式，是以社会中各类非政府组织（如非营利组织、经济合作组织、各种行业公会等）的社会治理为主的思路。其中西方的许多社会组织早已形成跨国集团形式，对当今世界格局都产生了深远影响。如较早期的国际奥林匹克运动会组织、国际红十字会、世界银行、世界粮农组织等。因此，西方国家尽管都是以“小政府”和“大社会”的格局呈现，每隔四、五年政权都能顺利替换，都不致出现社会动荡，更不存在我国过去对诸社会事项的“一收就死、一放就乱、乱了再收”的恶性循环现象。

西方国家的国家治理和社会治理理念[3]，核心是人权至上、宪法法律至上、追求公平正义至上，以及私有财产神圣不可侵犯、次区域自治、诸行业自律等原则，价值取向上强调民主、自由、平等、博爱等，这些理念和价值取向在国家治理体系中拥有至高无上的地位。正是这些因素，使西方各国成为近代以来世界现代文明的开拓者和引领者。尽管治理的效果见仁见智，如经济发展缓慢等，但西方在国家治理和社会治理文化在全球的影响，一直呈主流状态。伴随着交通便利和资讯的快捷传播，世界各主要国家和地区，纷纷效仿他们的治理理念和治理模式。这也对我们加快推进国家治理体系的现代化，具有重要的借鉴意义。

2、近代我国社会治理的特点

我国古代的国家治理体系中，国家治理主要是通过委任各级官员实行统治型管理；国家治理的庶务事项（影响国计民生的事项）交由行业内部的行规治理；社会治理主要是各县域内部（一般人主要活动范围在县域内）历史传承的公序良俗、乡规民约和宗族、家族主导的自治模式。而对于经济发展、教育医疗卫生等社会事业，主要采取任其自由发展的态度。

清朝晚期到新中国建国前的近百年间，随着西学东渐的觉醒启蒙和门户开放后西方文化的影响，国人民智渐开。辛亥革命后帝制灭亡民国初立，民主宪政思想的来临使我国在国家治理理念方面有了巨大的改观，受西方先进文化的影响，民众的公民意识、民主追求等行为方式日渐高涨，科学、教育、医疗卫生等各项事业乃至部分生活方式，全面向西方文明转轨。尽管在国家剧变过程中国人对各种政治鼓吹难以适应，派系争斗更导致战事连连，但西方先进的民主政治和国家政权不归一家一姓的意识已经深入人心。民国之后伴随着交通的相对便利和通讯技术的提高，国人的活动空间和接收信息的渠道，比之前大大拓宽。在社会治理领域，乡村传统的由乡规民约和宗族家族主导的治理模式日渐式微，随着工业的兴起和各大中城市市场经济的发展壮大，三教九流等民间行会的行规治理迅速兴起。

3、新中国60多年我国在社会治理领域的特点

新中国前三十年是集权重整的时代，是超强政府挤压社会的时代。1949年新中国成立后，面对国家经过近百年的战乱纷争，积贫积弱的中国百业待兴。国家稳定后，为了各方面的快速恢复和发展，我国采取了高度集权统一的社会问题国家化处理等大包揽的发展思路（社会国家化模式[2]）。经济领域通过快速的社会主义改造，在短时间内迅速进入全国一盘棋的按计划发展经济的时代。几乎所有社会领域都废除了以前的各类民商法，全部实现了社会事项的国家化介入。如共和国的第一部法律就是婚姻法，国家权力直接介入到民事领域最小的社会单元――家庭。直到1970年代末，包括经济领域在内的社会各个领域，一切都是由完全责任政府模式的中央直接管理处理。如农业生产领域，所有耕地都归公社所有，所有农村人都归公社的生产队统一组织农业生产，极端时期一个生产队同吃一锅饭。在工业领域，当时仅政府的管理部门就有：煤炭工业部、石油工业部、冶金工业部、机械工业部、机电工业部、电力工业部、化学工业部、纺织工业部、轻工业部等十多个部委。在一切高度计划的年代，有几种产业领域和社会领域，中央政府就有对应的部委，地方各级政府也都有配套齐全的各类局委；同时，从中央到地方的各级党委口也同样设置相应的部委。国内的一切社会问题全部由国家权力机构介入管理。这正是导致在改革开放后，历次政府机构精简压缩都难以推进、国家法治进程曲折缓慢的历史根源。在这种社会国家化的管控模式下，传统的各类社会组织几乎被挤压殆尽，当时仅剩下的群团组织只有工会、妇联和共青团等。在宏观的国家层面，没有治理的概念、更鲜有社会的意识，只有单向度的权力管理和政府包揽全社会一切人和事的管制思路。历次政治运动都是动态的实施“依靠和团结大部分群众、斗争和专政一小部分敌人”的做法，可以说这就是当时国家治理（管理）的全部内容。

1979年以后，