陆汉文 岳要鹏：政农关系视角下扶贫合作组织名实分离的过程与逻辑

【摘 要】本文以Y县为例，从政农关系角度探讨扶贫互助社“名实分离”的内在逻辑。研究表明，压力型体制下地方政府与农民之间的利益存在较大张力，这是造成扶贫互助社“名实分离”的深层原因。受资金逐利本性驱动，扶贫互助社“名实分离”和资金安全问题的显现具有一定必然性和合理性。在压力型体制下，地方政府优先从政治角度出发将“不出事”作为必须完成的“硬指标”，将扶贫互助社纳入科层体系加以控制，在彻底规避资金安全问题和社会稳定风险的同时，进一步强化了扶贫互助社的“名实分离”问题。

【关键词】扶贫合作组织；名实分离；压力型体制；政农关系

一、引 言

2006年5月，国务院扶贫办和财政部联合启动贫困村互助资金试点：以财政扶贫资金为引导，由村民自愿按一定比例缴纳互助金，在贫困村建立民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金，以便缓解贫困地区脱贫致富面临的资金缺乏问题。［1］至2013年底，全国28省共建立2.07万个贫困村互助资金，覆盖194.54万人，资金规模达到49.63亿元。［2］ 扶贫互助社是贫困村互助资金的组织载体，它属于以扶贫为核心目标、以资金合作为主要内容的农民合作组织，是一种特殊的合作金融组织。相关研究指出，扶贫互助社的制度设计体现了合作型反贫困理念，有助于实现政府扶贫供给与贫困户需求的有效衔接，降低政府扶贫资源向贫困社区传递过程中的交易成本，进而通过农户间的互助合作提高扶贫效率和贫困瞄准度。［3］

然而，经过近十年的实践发展，扶贫互助社普遍出现了“名实分离”（偏离扶贫目标、偏离合作方向）问题，呈现出与制度设计初衷渐行渐远的趋势。这个问题引起了学术界的广泛关注和讨论，其中聚焦于制度环境尤其是政府与扶贫互助社关系的研究取得了颇有解释力的研究成果。例如，黄承伟等认为，政府与扶贫互助社的权利边界不清晰、不合理，可能导致农民权利被剥夺、资金安全与风险控制难度加大等问题；［4］ 陆汉文等基于河南、安徽试点调查指出，政府偏重于保障资金安全，忽视对农民的赋权，是导致扶贫互助社难以充分发挥其功能的重要原因；［5］宁夏等对河北和云南4个扶贫互助社的调查表明，政府未能引导扶贫互助社强化针对贫困户的政策和特殊措施（如配股、赠股等），无形中提高了贫困户入社的门槛。［6］细致梳理可以发现，这些研究注意到政府行为对扶贫互助社的巨大影响，找到了扶贫互助社“名实分离”的重要直接原因。但不足之处在于，这些研究将政府视作外生变量，没有进一步揭示出政府的行为逻辑，因而无法阐明扶贫互助社“名实分离”的具体过程和深层逻辑，难以解释政府何以会促使自身主导设计的扶贫合作组织发生背离其初衷的蜕变。鉴于此，本文以Y县扶贫互助社为案例，以政（政府）农（农民）关系为切入点，试图从“政府”中细分出地方政府，通过分析压力型体制下地方政府与扶贫互助社的互动过程及行为规律揭示出扶贫合作组织“名实分离”的过程与逻辑【些若无特殊说明，本文所用资料均来源于2012年5月10日―25日和2014年8月14日―29日对Y县的实地调研。】些。

二、Y县扶贫互助社的“名实分离”过程

Y县是全国开展扶贫互助社试点最早的县之一，下辖56个乡镇，有108万人。截至2014年9月，Y县共建立64个扶贫互助社，其中41个先是按照全国统一设计由入社农民自我管理，后由县扶贫移民局调整为由其下属事业单位扶贫互助指导监督中心（以下简称“监管中心”）实施受托管理（托管），清晰反映出政农关系视角下扶贫互助社“名实分离”的困境，对于认识全国范围内扶贫互助社的发展及揭示农村治理问题具有典型意义。本文主要依据这41个扶贫互助社的调查资料进行分析。

（一）自我管理阶段“名实分离”和资金安全问题初现端倪

自2006年启动试点至2012年实施托管这段时期， Y县扶贫互助社处于政府指导监管下的自我管理阶段，其具体特征包括：政府就运行规则提出总体要求并进行外部监管；具体负责日常运行事务的扶贫互助社管理人员由社员民主选举产生（村两委干部不得兼任管理人员）；互助资金量化为股份，限定每户至多入两股，颁发股权证，设置保护穷人利益的配股和赠股；贷款按照商业化机制操作，借款利息略高于当地信用社贷款利率，以形成对富人的“挤出效应”；有严格的再贷规定和小组联保约束；入社退社自由。试点取得了良好效果，呈现出较大活力，成为在全国颇具影响的典型模式。

2007年，Y县成立监管中心, 具体负责扶贫互助社的指导与监管工作。其为全额拨款事业单位，隶属县扶贫移民局，代表政府与扶贫互助社打交道,主要通过不定期检查、月度财务报表等方式监测扶贫互助社运行情况，对扶贫互助社具体运行事宜不予干预。

这一阶段，扶贫互助社“名实分离”问题和资金安全风险已经开始露出端倪：资金主要被富裕农户控制利用，疏离贫困人口；穷人参与弱化，偏离互助合作方向；大额资金被少数人用于少数项目投资，安全风险增加。［7］

在这样的背景下，Y县扶贫移民局2012年开始实施托管制度，扶贫互助社与监管中心的关系随之发生重大变化。

（二）托管制度实施与“名实分离”问题的凸显

1.托管制度实施的组织基础：政农关系的科层化

Y县托管制度的组织基础是县、乡、村三级纵向管理体系（“县监管中心-乡镇管理站-村扶贫互助社”）：监管中心负责全县扶贫互助社的日常管理和监督，并代理各个扶贫互助社的会计业务；乡镇管理站负责本辖区扶贫互助社日常监管工作；村扶贫互助社负责具体业务，村支书担任监事。与三级管理体系相配套的制度安排有：工资绩效考核制、定期报账奖惩制、岗位责任制和“三金”专户管理制。

首先是工资绩效考核制。监管中心将扶贫互助社管理人员工资分为基本工资和效益工资两部分，基本工作总额每月按照当月利息收入的25%领取，效益工资每半年领取一次，原则上按照每月利息收入的5%计付。若不良借贷达到一定比例，则扣减效益工资。

其次是定期报账奖惩制。扶贫互助社管理人员每月按时向监管中心报账。若无法按时报账，就对扶贫互助社管理人员进行罚款，罚款金额为每次每人100元。扶贫互助社将每月收取的利息提交给监管中心专户储存，分社核算管理。

再次是岗位责任制。扶贫互助社主任缴纳1000元、报账员缴纳800元岗位风险金。所有管理人员向扶贫互助社缴纳不低于借款总额2%的入社资金，其入社凭证交由监管中心代为保管，以备承担资金借贷风险损失。

最后是“三金”专户管理制。监管中心设立专户，统一管理扶贫互助社的“三金”（公积金、公益金、借款风险金），用于调控全县扶贫互助社的退社取现风险，确保资金安全与农村社会稳定。

由此，监管中心实现了对扶贫互助社的有效控制，双方关系呈现出科层化的特征。

2.政农关系的科层化对扶贫互助社“名实分离”的影响

委托管理的实质是监管中心将扶贫互助社纳入科层化管理体系，通过全面行政控制提高资金的安全性，降低金融风险，以确保农村社会稳定。这种科层化管理在客观上加剧了扶贫互助社的“名实分离”问题。

从互助合作看，推动农民开展互助合作的关键在于向农民赋权，培育其互助合作能力。托管后，监管中心偏重于保障资金安全和防范退社取现风险，利用行政力量对扶贫互助社的运行干涉或规定过多。例如，为了调剂资金余缺，防范退社取现风险，督促管理人员按月收取利息，要求扶贫互助社将利息收入按月提交至县级专户存储。尽管该举措能够有效降低资金运行风险，并通过实现资金在不同互助社之间流动而有可能提高资金使用效率,但排除了扶贫互助社管理者和社员对利息收入的控制权。在这种情况下，扶贫互助社管理人员猜测监管中心利用专户资金开展经营活动，工作积极性、主动性受到较大影响。

与此同时，由于扶贫互助社管理人员有押金抵扣在监管中心，他们更关心的是影响到经济利益的资金安全与利息收入，对发挥扶贫互助社互助合作功能缺乏兴趣。同样，社员因为参与机会减少乃至丧失，对扶贫互助社也日趋冷漠。资金管理权上移后，扶贫互助社不再经常开展集中小组活动，只在年底分红时开一次社员大会。久而久之，社员也就将扶贫互助社视为类似农村信用社的金融机构，没有兴趣关心扶贫互助社的具体运行情况，认为保障资金安全是管理人员和政府的事情。

从贫困瞄准看，监管中心对防范风险的特别关注与扶贫互助社管理人员对自身利益的追求交织在一起，致使41个扶贫互助社在实际运行中普遍出现了不利于扶贫目标的一些蜕变，包括：取消针对贫困户的配股和赠股措施，导致贫困户覆盖面下降；收回社员股权证且放开入股资金上限，导致富户增加入股资金并“俘获”互助资金；要求扶贫互助社管理人员上交上岗风险金并根据贷款回收质量确定管理人员薪酬待遇，致使管理人员在审查贷款客户时亲富疏贫倾向愈发明显；等等。监管中心甚至默许仅有几个富裕户入股而组建的个别“虚假”扶贫互助社继续运行，仅仅因为这样的扶贫互助社社员还款能力强，且发生退社取现的概率比其他扶贫互助社要低。

三、扶贫互助社“名实分离”的制度逻辑：压力型体制下政农关系之悖论

荣敬本在1997年的县乡政体改革考察报告中提出“压力型体制”概念：“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价指标体系。根据指标的完成情况进行经济、政治方面的奖惩。任务和指标评价方式往往是‘一票否决制’，一旦某项任务和指标没有完成就视其全年成绩为零而受到惩处。”“各级政府都是在这种评价压力下运行的。［8］申恒胜等进一步将这种压力细分为行政压力和政治压力，并指出政治压力经常与“一票否决”处罚相联系，是地方政府官员真正的压力来源。地方政府完不成政治任务，将面临严厉的政治问责，相关人员及直接领导会受到惩处，甚至可能断送政治前途。［9］欧博文等认为，干部责任制诱发了选择性政策执行，具体表现为地方政府官员只注重与政治前途相关的可量化的考核指标，忽视那些尽管受到民众欢迎但不易量化的指标或考核范围外的指标。他们将上级政府的考核指标区分为“硬指标”和“软指标”，甚至将那些与“一票否决”密切相关的“硬指标”再进一步细分出“硬”、“软”程度不同的部分，只关注“硬指标”中的“硬条条”。由此，诸如“走群众路线”、民主工作作风以及尊重农民自治权利等许多受欢迎的政策常常因难以量化而无法有效落实，甚至被扭曲执行。［10］

压力型体制下地方政府的行为特征为深入认识扶贫互助社“名实分离”的深层逻辑提供了重要线索。

（一）上级政府的考核内容与方式

压力型体制下，上级政府如何考核县级政府，直接影响着县级政府与乡村社会的互动方式。近几年来，中央政府对扶贫开发工作的考核方式（激励机制）进一步规范化、指标化。根据国务院扶贫开发领导小组2012年印发执行的《扶贫开发工作考核办法（试行）》，扶贫开发工作考核的作用：一是评定本年度扶贫开发工作中的效果，并评定等级；二是为扶贫部门奖惩以及下年度财政专项扶贫资金分配提供依据；三是作为考核领导干部的重要依据。