刘晨：基层干部为什么“不作为”？

近日，贵州省毕节市七星关区4名儿童服农药中毒集体死亡事件发生后，李克强总理作出重要批示，要求有关部门对各地加强督促，把工作做实、做细，强调临时救助制度不能流于形式。对不作为、假落实的要严厉整改问责，强调悲剧不能一再发生。

那么，我们就需要思考这样一个问题，即为什么基层干部“不作为”？或者换句话说，是什么原因导致基层干部的不作为？笔者试图从田野调查经验和理论知识两个维度，来对基层干部不作为的原因进行解析，并提出思考。根据笔者在农村调查经验和感受，如今“不作为”现象在基层治理当中可谓非常普遍，一些基层干部之所以不作为，主要原因在于以下几个方面：

第一，对问题严重性的认识不够。对问题的认识不够在于基层干部的政治素养。比如说，农民上访对于基层干部而言，他们更多采取“推诿”态度来处理，从县委推到镇委，从镇委推到村委，而村委实际上早已了解事情发生的具体情况，但基本上会采取漠视和不作为的态度。这里面，基层干部本身作为村庄社会组成一员，在处理农民集体上访的过程中，在对问题严重性没能形成警惕意识之下，根据“以免尴尬”的“面子逻辑”与人情因素考量，多采取视而不见或者象征性的处理，而非实质性的落实中央政策和满足农民诉求（无理型上访除外）。另外，基层干部对群众上访乃是对中央权威的消解和权力合法性的解构认识并不清楚，故而觉得这件事情并不严重。结果是一些基层干部选择“不作为”，“不落实”等策略加以应对。

第二，为了躲避风险。所谓风险，对基层干部而言有两种：一是政治风险，一是身体或家人安全。政治风险，通俗地讲，就是“避免丢了乌纱帽”。乌纱帽于干部而言，基于马克思・韦伯的定义，正是权力、名誉的象征。如果选择“作为”，很可能因为做错而被处罚，故而存在“多一事不如少一事”的社会心理，导致问题长期被拖拉而得不到处理，结果是滚雪球一样越拖越严重。另外，基层干部对身体安全与家人安全方面的考虑，在于某些地区基层政权被黑恶势力裹挟现象相当严重。关于这一点，学者陈柏峰在《乡村江湖――两湖平原的混混研究》（中国政法大学出版社）一书中有清晰阐述，此外也还有一些既有研究成果对此也有充分探索和展现，在此不予赘述。我们要搞清楚的是，黑恶势力是什么？是不讲究法治、规矩、制度的一种“基层组织”，他们有浓厚的帮派色彩和暴力情节，在基层社会当中，拉帮结派危害一方，严重的甚至充当了治理基层社会的主体，进而违背法治社会的逻辑或传统乡土社会的逻辑。如何整治乡村权力被黑恶势力的渗透，已经成为一个棘手的基层社会治理难题。在一些地区，那些没被黑恶势力渗透的干部，不排除他们害怕自己的积极作为影响到这些黑恶势力的利益而遭到打击报复，最终选择宁愿伤害群众利益，或者不予搭理忍气吞声，这样的地方干部，又怎么可能会主动作为？

第三，懒政和乱作为。懒政是许多地方基层干部中比较常见的一种现象，他们不仅仅是不作为，可能还会乱作为。这种乱作为可以说也是不作为的表现之一，因为结果是没有“办好事”。所谓“懒”，就是不学习中央政策，不思考地方现实问题，不有效解决百姓困难。在没把问题弄清楚时就“拍脑袋”下决断，最后可能让“窟窿”被越捅越大，得不偿失。正所谓有人说的“开心一天也是过，不开心一天也是过，为什么不开心的过呢”？结果是，他们选择不得罪任何人，不伤害任何一方的利益，选择“睁一只眼闭一只眼”做老好人。这种不得罪人的逻辑，结果是放纵了恶的作为，进而伤害了群众利益。

第四，摸不清上级政府的意思。在金字塔型政治结构当中，下级往往是遵照上级的指示而进行基层治理的。笔者曾前往安徽等地进行农民集体上访的调查，发现当县委出具信访函中，多以“商议”作为主要治理态度。某镇委负责人接受我们走访时也是“商议”，访谈村委干部时他们也是选择“商议”。也就是说，上面说什么，下面就怎么做，惊人而巧妙的“一致性”背后在于：上级的意思，下级是第一位考虑的，而不是首先考虑群众的利益。这也说明，做官首先是揣摩上级的“意思”，而无需问切百姓的需求。当上级官员“意思不清”的时候，基层干部就不敢作为了。因为倘若按照自己的判断去执行上级意思，很可能因自作主张“做错事”，反而要承担责任，严重的还可能被免职。如此，基层干部作为什么？怎么作为？

基于以上四点原因相互之间的作用，可以看出基层干部的不作为，不仅仅是单一原因促成。多种原因叠加在一起时，就更加束缚着基层干部不管事、不敢管事等。

如何化解基层干部不作为？笔者以为，重点在以下几个方面：

第一，基层干部要有敢于担风险的责任意识。基层党员干部要相信邪不压正，要有更加有担当的本位意识。把自己的本职做好，才是“为人民服务”的真切体现。要知道群众对于“青天”或“能人”的期盼，恰好是我们的基层干部需要努力的方向，要敢于担责任。

第二，要有创新解决办法的意识。当年小岗村的农民创新，也是在重重固化的思维和现实机制中得以产生的，我们现在的基层干部为何就不能呢？领会和践行上级的意思，只要不“把经念歪了”，不是用“上面说一套，下面做一套”来虚于应付，而是“把上级的意思根据自己所管辖的地区特殊性，加以创新再执行”，惟如此，不仅不会得罪上级而丢了乌纱帽，也可以真正的为当地百姓多做实事，多做好事，才真正对得起“为官一任，造福一方”的做官传统。

第三，要充分认识问题的严重性。有的基层官员办公室内书架上，《人民日报》《求是》《半月谈》等各种杂志琳琅满目，党性材料放在那里却很少深入翻阅和学习。其他的类如地方治理的文献、研究作品等也很少读，成天就是忙着“开会”，最后理论认识提不上去，不熟悉国情地情，不了解历史和未来。当问题发生，又如何判断事件的严重程度？我们在调研过程中，曾在与村委干部交流时，告知他们上访对于权威的消解和权力合法性的解构，有着非常大的危害，基层干部倘若不能有效作为就是在给上级领导增加麻烦、抹黑等。他们顿时“肃然起敬”，从原先的“死活不出面调节”到“积极主动出面调节”，并让博弈双方坐下来谈判成为可能。实际上这就是认识提升以后的作为表现。但不是每一个基层干部都能认识到问题的严重性。同理，要是贵州毕节地区的基层干部能够认识到留守儿童问题的严重性，恐怕也不会选择“不落实”“不作为”。

中国自古就有“郡县治则天下安”的说法，依法治国的大力推进，绝不仅仅只是“口号治理”，更需要广大基层干部们深入创新实践，尤其是在县乡一级基层社会，受害群众利益上访事件颇多，而且因为不熟悉法律往往更感“投诉无门”。如果基层干部不积极作为有效作为，很多事情到最后就演变成了恶性事件。要知道，底层社会群众的行动逻辑，是在无门申诉耐心耗费完之后，会趋向简单地选择“以暴制暴”，纵观历史上诸多农民起义事件，更值得我们每一个基层干部去熟读历史学习政策，从而提升对社会治理和为政之道的认识高度。

（作者系澳门大学社会学系博士研究生）

《湖北社会科学报》第164期，第3版