何力：国际经济新秩序的理念和现实

【摘要】作为多年来我国国际经济法学的理论基础和出发点，国际经济新秩序的主张以理念追求的角度，具有一定的国际道义，并在一定时期对我国和发展中国家权益的维护起到了历史作用。但是在20世纪80年代以后新自由主义下的经济全球化浪潮中，国际经济新秩序的口号和现实的距离越来越远。特别是WTO的建立和成功运作，标志着以往的国际经济秩序经过改良而制度化、稳固化，国际经济新秩序的实现的可能性已微乎其微。在国际经济格局巨变下，中国作为发展中国家已经成为世界第二的经济体，从中国的国际经济利益出发，必须重新审视有关国际经济新秩序的口号和政策。

【关键词】国际经济新秩序；国际经济格局；新自由主义

一、国际经济新秩序及其出台背景

国际经济新秩序是指当今的世界经济环境中为促使发展中国家经济和社会进步、对反映旧国际经济新秩序的现行国际经济结构进行调整和改变所形成的、能真正体现公平互利和发展中国家的发展权，并注重可持续发展的国际经济机制。[1]这一概念在20世纪60年代提出。1964年10月5日，第二届不结盟国家首脑会议在开罗召开，针对当时对新兴的发展中国家不合理的国际经济秩序，会议提出了建立国际经济新秩序的口号。1974年4月，联合国大会第六届特别会议通过了《关于建立新的国际经济秩序的宣言》以及《行动纲领》。该宣言的精神后来出现在很多国际条约和国际性法律规范中，因而被认为构成了国际法的软法，[2]使得国际经济新秩序的建立有了国际法依据，从而成为国际经济法的一个重要主题。在我国，很多学者将国际经济新秩序的基本内容作为国际经济法的基本原则的内容，比如经济主权原则、发展权原则、对自然资源的永久主权原则、公平互利原则等等。[3]可以说，几十年来，国际经济新秩序构成了我国国际经济法学的理论基础和出发点。

《关于建立新的国际经济秩序的宣言》提出了建立新的国际经济秩序所应遵守的20条基本原则，而《行动纲领》则确立了建立国际经济新秩序的10项具体基本目标。后来，这些原则和目标不断得到充实和完善，形成了国际经济新秩序的基本内容。其主要包括各国对其自然资源的经济活动享有并行使永久主权；改善在国际贸易关系中的地位和条件。其他还有以下内容：增加向发展中国家资金转移，改革国际货币金融制度；改善转让条件，争取发达国家更多地向发展中国家转让技术；保护海洋资源和争取海运权；加强发展中国家间的合作，即南南合作；世界经济结构的改革等。

当时，为什么要提出建立国际经济新秩序？其主要原因在于发展中国家在和发达国家之间的经济交往中处于不利和不公平的地位。20世纪50年代到70年代是第二次世界大战后非殖民化时代，大量的亚非原殖民地民族获得政治独立，建立了新兴国家，改变了世界政治格局。[4]但是，在经济上它们仍然摆脱不了原有的国际经济体系，因而提出了建立国际经济新秩序的主张，其各项主张和内容都有所针对。第一，各国对其自然资源的经济活动享有并行使永久主权。当时很多发展中国家拥有比较丰富的资源，特别是石油资源、铜矿资源等。在资本主义体制下，这些资源的勘探和开采权益很多都集中在西方跨国公司手中，从而使得发展中国家的利益得不到保障。因此，主张对资源的永久主权，就意味着发展中国家有权将自己国土的自然资源国有化，或者按照自己国家的意志特许经营，以保障自己的权益。第二，改善在国际贸易关系中的地位和条件。战后的国际贸易关系主要是英美主导下形成的GATT体制。这一体制是鉴于战前没有形成国际经济贸易法律协调机制，以至于国与国之间的经济贸易矛盾和冲突得不到解决，从而爆发了世界大战的沉重教训而建立，旨在保障市场经济和自由竞争机制，限制国家对于贸易的过分干预，促进国际贸易发展。[5]然而这一体制在当时维护了发达国家之间的自由贸易，但却掩盖了发展中国家与发达国家之间的贸易事实上的不平等。这是因为当时发展中国家为世界市场提供的主要是原料和初级产品，而发达国家提供的主要是附加值较高的工业制成品，而且发达国家一方拥有大量实力雄厚的跨国公司，在贸易地位上居于定价、定规则的强势地位，因而这样的贸易很难实现发展中国家和发达国家之间的公平竞争，其结果是发展中国家与发达国家之间的贸易越来越不平衡，发展中国家日益相对贫困化，而发达国家更加富裕。

因此，建立国际经济新秩序主张的提出，就是为了改变发展中国家和发达国家之间的这一切不合理、不公平的国际经济秩序，为了建设更为和平、更为和谐的国际经济社会。这在当时是完全合理的主张，也是发展中国家的正当要求。从长远的观点看，发达国家也应勇敢地正视发展中国家的这一合理主张。

自身作为发展中国家，中国一开始就积极支持建立国际经济新秩序，并且在联合国大会等国际会议和其他场合积极投入到相关活动中，并发挥着非常重要的作用。建立国际经济新秩序也是我国几十年来国际经济政策和战略的一个组成部分，为我国国际经济法学和国际经济立法建设提供了一个指导性的发展方向，并且在长期推动我国国际经济关系的发展上起到了非常积极的作用。然而，我们在肯定国际经济新秩序的积极意义的同时，还必须要看到国际经济关系是在不断发展变化之中的。当今，中国加入WTO已逾十年，中国已经成为世界第二大经济体、世界第一贸易大国和外汇储备国。然而，我们当年趋之若鹜的国际经济新秩序实现了吗？这一口号是否还符合中国的国家利益了呢？当我们提出这些问题的时候，有必要对国际经济新秩序进行重新审视。

二、国际经济新秩序其实并未实现过

如果我们回顾国际经济新秩序提出后近半个世纪的国际经济及其法律制度的历史，就会发现，国际经济新秩序作为一个理想应该争取，但是它并没有得到实现却是不争的事实。

20世纪60年代到80年代，国际经济体系还没有统一到市场经济体系之中。在以GATT为主的市场经济体系之外，还存在着一个以经济互助委员会为主的计划经济的国际经济体系。还有像中国以及其他一些亚非国家也属于计划经济，游离于市场经济体系之外。这一时期建立国际经济新秩序的主张，从国际投资领域看，主要是那些市场经济圈的发展中国家要求脱离资本主义发达国家的跨国公司和跨国资本的控制，以经济主权捍卫自己国家的经济利益，并且在一些产油国以及南美一些矿产国家那里获得了一定的成功。从国际贸易领域看，则存在市场经济圈的发展中国家和发达国家的贸易关系，以及计划经济圈国家与市场经济圈的发达国家之间的贸易关系。至于计划经济圈国家与发展中国家之间的贸易关系由于数量微小几乎可以忽略不计。前两种贸易关系显然都是发达国家及其跨国公司主导，包括市场供求关系的运作、定价、物流、贸易管制等诸方面。这样的主导除了贸易管制带有意识形态影响外，其他基本上是按照市场经济原则运作。[6]但即使在市场经济条件下，一方处于支配地位的贸易关系不可避免会导致不公平的结果。如果是在资本主义发达国家之间的贸易发生了这样的事态，可以通过GATT体制、反倾销、反补贴、反垄断等法律机制加以纠正。但是在当时的发达国家与发展中国家，以及发达国家与计划经济国家之间的贸易关系中发生了不公平贸易的结果，基本上难以通过以上法律机制加以纠正。所以，把这样的贸易关系归结于旧的国际经济秩序，要求从根本上改变它，建立国际经济新秩序，就是发展中国家和一些计划经济国家共同的诉求，并且也取得了一定的成效。比如当时建立起来的普遍优惠制，还有在GATT多边贸易谈判中对发展中国家以及最不发达国家实行的某些特殊优惠的待遇，对发展中国家的发展提供某些技术或其他援助和支援等等。

但是，如果我们从后来的国际经济的发展演变考察，就会发现在建立国际经济新秩序的努力中，除了取得这些不大的成果和发达国家作出了有限的让步之外，原有的国际经济秩序仍然存在，而且在进行了若干改良后更加稳固了。

1978年中国开始改革开放，到1992年宣布建设社会主义市场经济。20世纪80年代到90年代初，大多数计划经济圈的国家已经向市场经济过渡，只剩下朝鲜、古巴等极少数计划经济的国家。这就是说，从国际经济体系的发展史看，计划经济圈已经成为历史，全球经济已经在市场经济下一统天下。为了融入这一经济体系，中国经过15年艰苦的谈判，终于获准加入WTO.WTO承继了GATT的体制和市场经济的基本精神，并进一步加以发扬光大。随着俄罗斯于2012年获准加入WTO，该组织已经囊括了全球所有重要的经济体和基本上全部具有正常经济机能的国家。[7]只有一些最不发达或非常不正常的经济体才被排除在这一国际经济大家庭之外，在夹缝中艰难生存。这一趋势表明，原来旧的国际经济秩序，即发达国家及跨国公司主导的国际投资、国际贸易、国际金融等体制和法律机制除了一些改良外，并没有从根本上发生改变。相反，发达国家及跨国公司主导国际经济的现象在很多方面非但没有减弱，还更加有所强化。尽管它们的主导和极度自利的做法已经给国际经济带来了像2008年金融危机、当今的欧债危机这样的大灾难，但是除了举办二十国峰会等让全世界所有国家为这些危机买单，多少提高一点发展中大国的发言权之外，旧的国际经济秩序仍然主宰着国际经济。这一现实告诉我们：国际经济新秩序并未实现过。

究其原因，我们不能忽视20世纪80年代开始的国际经济发展的新潮流，那就是凯恩斯主义主导下的经济模式已经陷入困局，全球经济几乎同步进入到新自由主义时代。凯恩斯用政府对经济的干预来挽救“市场失灵”，取得了战后数十年经济的繁荣和辉煌。[8]但是如今西方各国政府债台高筑，各种经济刺激政策破绽百出。于是，英国撒切尔和美国里根政府的自由主义经济政策大行其道，哈耶克的理论开始走红。政府放手让经济乃至国际经济重归自由竞争，让市场机制重新发挥作用，开始纠正所谓“政府失灵”。[9]这样的经济乃至国际经济政策的大转折形成了国际经济贸易自由化的国际大环境。GATT开始了第八轮谈判，即“乌拉圭回合”谈判。这一谈判历经七年半，其后便成为建立WTO的谈判。WTO的成立，开创了国际经济贸易自由化的新阶段。它涵盖的不仅仅是传统的货物贸易，实现了大幅度的关税减让，大大削减乃至拆除了非关税壁垒，而且还扩大到服务贸易领域和知识产权领域，甚至向国际投资领域延展。

在这一进程中，发展中国家在争取自己的权益的同时，表现出极大的热情参与进来。新自由主义潮流加深了经济全球化。发达国家的跨国公司进一步向发展中国家扩展，积极进行海外投资和开发，并且开始理解发展中国家的某些态度和政策。由于计划经济的破灭，发展中国家也开始重新审视以往与发达国家和跨国公司对立立场的得失，对于外国资本的积极正面效果开始有所认识，从以往的抵制、限制政策转变为鼓励、支持政策。特别是像中国这样的纯粹的计划经济国家也开始走向改革开放之路，并因此获得国际资本的青睐，对很多发展中国家起着强烈的示范作用。[10]其结果，发展中国家也非常积极地参与到WTO的创建中，接受了WTO规则。

尽管WTO规则以及同一时期的其他国际经济组织以及国际经济法律规则的建立或多或少反映了发展中国家的主张，但是从这些规则的主要部分及其实质内容看，仍然是以往所谓“旧的”国际经济秩序的延续，并非国际经济新秩序。市场经济原则起着主导作用，规则的制定者仍然基本上是发达国家及其背后的巨大的跨国公司及其利益集团。发展中国家的弱势和被动地位仍然没有根本性改变。中国作为最大的发展中国家也加入了这一进程，并在长期的艰苦谈判后于2001年实现了入世的夙愿。中国入世谈判的结果也并非改变WTO的规则，建立了所谓国际经济新秩序，而是作出了极大的让步，甚至接受了很不利的条件，来顺从这一“旧的”国际经济秩序。所谓十余年的中国的经济贸易法律规则的“国际接轨”、“国际化”，