李克军：怎样“读懂”县委书记

（本文系刚刚出版的《县委书记们的主政谋略》一书引言，原题目：《“魔鬼”还是“天使”？》）

摘要：从一定意义上说，如果把县委书记这个群体真正“读懂”，进而把县级政治真正“读透”，则基本上能够对中国政治的现状和发展趋势做出相对科学准确的判断。相反，如果对县委书记们的为官之道一知半解，任何关于中国现实政治和领导科学的研究都难免处于雾里看花或隔靴搔痒的状态。

提起县委书记，人们自然会想到焦裕禄，也会想到一些落马贪官。而现实中的绝大多数县委书记，无论是思想还是行为，都很难用“好”和“坏”，“天使”或“魔鬼”来概括和区分。要读懂这一特殊群体，不是一件很容易的事。

一、县委书记：中国政治的活标本

人们常说，“郡县治，天下安”。从秦代确立郡县制以来，县，始终是我国行政管理的一个中间层次，具有承上启下、固本强基的战略地位。目前，我国县域人口大约10亿，占全国人口总数77%左右；县域GDP约占全国经济总量的60%；县域国土面积约占全国陆地总面积的92%。县域经济社会的和谐发展和县域生态环境的改善，对全国经济总量的扩大、综合实力的增强、城乡的统筹发展、劳动力的充分就业、居民收入的持续增长、各种社会矛盾特别是“三农”问题的有效化解，都发挥着其它行政层级不可替代的重要作用。

县级政治是中国政治的缩影。除了外交、军事、立法等特殊领域以外，县级党政权力与中央和省级领导机关相比，只有大小之别，几乎没有多寡之分。同时，县级政治又是与基层社会联系最为紧密，距离一般平民最近的政治形态，具有多样性、地域性、现实性等突出特征。正如有的学者所言，相对于中央来说，县是最完整的“微观国家”；而相对于社会来说，县又是离其最近的“现实国家”。（1）

县委书记是县级政权的核心人物。在公务员职级序列中，他们仅仅属于处级干部（高配为厅级的毕竟是少数），所以，常常被人们称为“七品芝麻官”，也常常成为舆论“围剿”和上级问责的对象。但是，他们又是手握重权的“地方官”常常被人们称为“县太爷”、“父母官”。在从人治到法治的转型期，他们是名副其实的“一把手”，其执政理念和施政行为的优劣，对党风政风及县域发展、基层治理、民生改善，都具有举足轻重的作用。按原任中组部部长李源潮的说法，“县委书记是我们党执政治国的骨干力量，是党在当地执政团队的带头人，是党在当地各级组织的领导人，是在当地人民中党的形象的具体代表人。”

县委书记的思想和行为具有特殊的研究价值。他们的工作直接面向基层、面向群众，处于各种社会矛盾和冲突的第一线、宏观管理与微观治理的结合部、城市与乡村的交汇点，无论是成功的经验还是失败的教训，抑或是难以言说的纠结或尴尬，都具有生动具体、色彩斑斓、见微知著等特点。

从一定意义上说，如果把县委书记这个群体真正“读懂”，进而把县级政治真正“读透”，则基本上能够对中国政治的现状和发展趋势做出相对科学准确的判断。相反，如果对县委书记们的为官之道一知半解，任何关于中国现实政治和领导科学的研究都难免处于雾里看花或隔靴搔痒的状态。

二、实态考察：突破“文本演绎”的窠臼

目前，我国对县级政治及县委书记价值观念、领导方略及权力运行规则的规定和研究成果，大概可以归纳为三大体系：第一大体系是官方规范。包括，《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党和国家颁布的条规，还包括中央、省市领导发布的一些重要讲话。第二大体系是学术理论。改革开放以来，理论战线注意引进国外的政治学和管理科学的研究成果，并把这些成果与马克思主义的基本理论、中国传统文化、现实生活中的领导经验结合起来，形成了具有中国特色的政治学、领导学和党的建设理论。第三大体系是县委书记们撰写的学习体会、从政感悟。

这些“文本叙述”，对于提升县委书记们的思想境界、规范和约束县委书记们的从政行为，进而完善我国的政治体制和行政管理体制，无疑具有积极作用。

但是笔者认为，现在人们看到的多数“文本”，都不同程度地存在道德至上和完美主义的倾向。一些领导讲话或理论文章过分强调世界观、人生观、价值观的作用，忽视领导体制、宏观环境、政治生态等客观因素对领导干部特别是中下层干部的影响。某省委常委、纪委书记将“评比达标表彰”过多过滥的根本原因归结为“一些领导干部”（从其语言环境看，显然是指市县以下的领导干部）“五观不正”，即：宗旨观不正、学习观不实、事业观不纯、得益观不当、纪律观不强，却只字不提现行体制的弊端。某些领导讲话、理论文章或县委书记的从政感言，对县委书记如何坚守共产党人的精神家园，如何坚持执政为民，如何实行科学领导，甚至如何安排好八小时之外的生活，都有详细的要求或精彩的论述。如，有一篇文章提出，县委书记必须塑造政治坚定、开拓创新、求真务实、严于自律、党性纯洁、人格高尚、清政廉洁的形象；还有一位副厅级县委书记撰文指出，县委书记要培养并具备八个方面的基本素质、五个方面的领导艺术（具体内容从略）。可以说，如果哪位县委书记真能做到这些“文本规范”的十之七八，他定会成为千古流芳的圣人。

从研究方法看，目前有关县委书记思想和行为的论述，大多数存在过分倚重“文本演绎”的倾向。即：以党组织发布的规章和领袖、先贤的教诲为依据，高调阐述“应该怎么做”，而很少顾及在现实条件下“可能怎么做”，更没有深入考察多数县委书记们“正在怎么做”。

实际上，我国的政治实践与“文本叙述”差异是比较大的。特别是县(市)这一级，实际工作中存在着各类“文本”都难以涉及到的情况和特点。很多运行规则是心照不宣的，几乎人人都在奉行，但却很少有人说出来，或很难准确地说清楚。你说属于“潜规则”吧？又不完全是，因为这里包含着很多正式规则的因素。正如徐勇先生所说，县域政治呈现为结构与运作的二元化特征，台前的“正式文本”与台后的“剧场运作”，共同构成地方日常政治生活的全部。（2）所以，要读懂县委书记，必须突破“文本演绎”的局限，努力走近县委书记们的实际生活，在深入调查研究的基础上，探索其行为轨迹，剖析其行为背后的体制性因素，为深化政治体制改革，提高县级政权建设和基层治理水平提供理论支持。

三、行无定则：县级权力运行的最大特点

我国2000多个县(市)经济社会发展水平和地理条件相差悬殊，领导团队和党政主官的素质、作风和行为习惯的差异也非常大，即使是同类地区的不同县(市)或同一县(市)的不同届别领导，也各有各的打法。

2009年，主办《市县领导参阅》的朋友约我就县(市)工作的实际运行规则谈谈看法。几经思考，我写了一篇题目为《县(市)工作的最大特点是“行无定则”》的文章。我认为，“行无定则”，并非是没有规律性的东西可循，因为县(市)工作共性的东西还是很多的，而且如果“行无定则”符合多数县(市)实际的话，那本身就是个带有“普适性”的东西。我只所以这样表述，主要是想说明，县（市）的实际工作运行，带有鲜明的随机性、多变性、多样性、灵活性和非规范性。如果仅仅围绕现成的正式文本进行注释式、演绎式的研究，或仅仅以少数县（市）作为研究样本，是很难触摸到多数县（市）权力运行真相的。“行无定则”，体现在县（市）各个工作领域，就县委书记的权力运行来说，主要表现在三大方面：

一是宣言与行动的差异更大一些。县委书记处于国家政权与基层社会的结合部位，对上，要接受三级领导机关的领导；对下，要经常与群众进行面对面交流；对外，还经常成为媒体关注的焦点。这种特殊地位，使他们的口号和宣言，要比其他层级的领导干部更全面一些、更动听一些，更具革命化、完美化的色彩，而在实践中，很多诺言却不能兑现。如果我们的研究者把他们写在纸上、说在口上的施政纲领作为主要研究依据，难免失之肤浅，甚至可能谬之千里。

二是顺势权变的能力更强一些。县委书记的权力运行，具有相对的独立性和自主性，而且承载的任务非常具体、非常繁重。上面千条线，下面一根针，我国改革、发展、稳定的所有问题，包括一部分大都市常见的问题，几乎都在县（市）范围内有所体现。很多工作或棘手问题，不是照搬红头文件、成文法规或讲些原则话所能奏效的。久经历练的县委书记们多数具有敲钟问响、攻坚克难、通达权变的能力。他们比较善于把党的路线、方针、政策和本地实际结合起来，创造性的开展工作；遇到国家政策、上级要求与基层实际不吻合或政策互相“打架”的情况，他们会依据丰富的实践经验和群策群力，找到破茧成蝶的出路；他们比较善于运用超常的智慧和技巧，化解对上负责和对下负责的矛盾。同时，他们中的相当一部分人，也程度不同地存在瞒天过海、敷衍塞责、巧言令色等官僚主义陋习。

三是非规施政的行为更多一些。按照文本规范的要求，灵活变通应该在现行的政策法规的框架内进行。但是，由于我国的法制和法治还不够健全，各项政策、法规之间，经常“打架”，某些超越法规的威权也继续左右着县委书记们的行为。人们常说县委书记的权力太大了，其实，县委书记们的权力既大又小。所谓大，是说他们的权力涵盖面宽，机动性大，大部分公共事务可以在县(市)范围内得到处理，也可以说“非规施政”的空间比较大。所谓小，是说我国权力过于向上集中的体制没有变，县(市)所承担的工作，绝大部分要接受上级的检查和考核，而且要求一把手“负总责”，有些还要签订责任状或实行“一票否决”、“责任追究”制度，但是各项政策法规的制定和解释权却控制在中央和省市领导机关及其业务部门手中。改革发展中的一些重要问题，县(市)在法定的权限内，无法解决，即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”；有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”，“走钢丝”、“打险牌”，采取某些政策法规依据不够充分的措施甚至违规手段，才能实现既定工作目标或维持正常运转。比如，为了完成招商引资上项目的任务，往往不计成本，血拼优惠政策；为了争取国家专项资金，常常违规“跑”“送”，千方百计地疏通关系；为了维护稳定，有时不得不采取一些难见“阳光”或饮鸩止渴的手段，以解燃眉之急。

应该看到，县(市)工作和县委书记权力运行的“行无定则”，是一把双刃剑。从一定意义说，这是一切从实际出发，创造性贯彻落实党的路线方针政策的体现。没有县委书记们及广大基层干部的灵活务实，改革开放难以顺利进行，一些社会矛盾也难以得到有效化解。但是，“行无定则”，也包含着大量的“非规行为”和不良手段，具有多方面的消极作用：掩盖体制上政策上的缺陷，延缓依法治国进程；破坏法规和政令应有的统一性和严肃性，助长上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的不良倾向；滋生土皇帝、山大王之类的腐败分子；损毁党和政府公信力，动摇党的执政基础；不同程度地损害国家或群众利益，加剧了某些社会矛盾。

遏制“行无定则”的消极后果，促使县(市)工作照章依法运行，有两种不尽相同的思路。一是按照传统的办法，在继续加强思想道德教育和政治纪律教育的同时，强化自上而下的控制。二是创新思维，逐步突破政治压力型和全面控制型的领导模式，