汪玉凯：行政审批改革：重点、难点与阻力

对于国务院推进以简政放权、深化行政审批制度改革为重点的行政改革，以及与此息息相关的地方治理，社会各界究竟如何评价，又有什么样的期望，下一步的改革要注重什么，中国行政体制改革研究会《行政改革蓝皮书》课题组从2014年5月开始在全国范围内进行了问卷调查，并根据调研发布了“行政改革蓝皮书2014-2015”报告。本次调查问卷共发放出500多份，其中收回的有效问卷共465份。
从被调查对象对行政审批制度改革与地方治理创新的总体判断看，整体上还是持较为乐观态度的。一个显著的例子就是，对中央提出2014年地方行政体制改革要在年内完成这一个大目标，绝大多数被调查者都表示出较强的信心，认为会如期完成和不应一刀切的人数占被调查人数的87.4%，只有12.6%的人认为执行会“慢半拍”，甚至是“雷声大，雨点小，不要寄予太大期望”。
第一，社会对地方行政审批制度改革的最大期望是什么？
调查结果显示，在回答“普通民众最大的期望”时，排在第一位的是：“能够在医疗、教育、社保、就业服务、保障性住房等与民众直接相关的切身利益方面带来实惠”，共332人，占71.4%，绝大多数被调查者对民生以及公共政策公平正义的两个选项高度关注，超过了50%。针对企业而言，排在第一位的是“为不同市场主体提供公平竞争的环境”，共247人，占53.1%，证明把政府职能转向“维护良好的市场和社会秩序、提供优质的公共服务以及保障社会公平正义”的极端重要性。
第二，简政放权、激活市场及社会活力改革的最大阻力在哪里？
在回答 “简政放权、激活市场和社会活力，过去改革也有所涉及，但老百姓并不满意。你认为对地方政府改革来说，最大的阻力来自哪里”时，排在第一位的是：“部门利益作祟，有的把权力变成与民争利的工具”，共271人，占58.3%。此结果说明，多数人认为部门利益将成为本轮地方政府改革最大的阻力，特别是在简政放权、激活市场和社会活力方面尤其如此。这进一步证明加大政府改革的力度，特别是加大简政放权、深化行政审批制度改革的力度，显得尤为紧迫和重要。在回答 “地方政府一方面要承接中央下放的职能，一方面要向下放权，会不会出现梗塞现象？有利的权力被截留，无利的权力被下放”时，排在第一位的是“会，部门本位主义思想，决定了会把一些有油水的职能留下，没油水的职能转移出去”，共200人，占43%。这反映出不管是政府官员、事业单位人员，还是企业家和其他人员，更看重简政放权的成效，而不是形式。这同时佐证了多数人对本轮简政放权，特别是地方政府在承上启下的放权改革中，可能造成“中梗阻”现象的担忧，值得我们高度关注。
第三，地方政府及其工作人员能承接好中央简政放权和社会管理的职责吗？
调查结果显示，一方面，绝大多数被调查者对基层公务员的基本素质持肯定态度，比如认为“可以”和“基本可以”的人总共达到325人，占70%；但另一方面，也有138人选择“基本不行”和“不抱希望”，占30%。上述认识上的分歧和反差，在一定意义上反映了基层公务员这个群体的行为复杂性和形象的不稳定性，如何提升基层公务员的执行力，特别是规范其执法行为，仍然是一个不可小视的问题。另外，不管是党政公务员还是企事业单位人员，以及基层社区人员，对目前地方政府在社会管理方面所采取的一系列做法并不认可，说明，我们传统的这套社会管理方法、手段乃至思维，确实需要反思和改进，因为当绝大多数直接参与社会管理的地方政府党政公务人员以及基层人员，都不认可这样的管理手段和方式的时候，就说明这方面的问题是何等严重。
第四，构建权力清单能够防止公共权力的滥用吗？
在回答“现在各部门、各地方都在按照中央要求晒权力清单、亮权力家底。如此下去，权力能否被关进制度的笼子里”问题时，排在第一位的是“值得期待。但毕竟以往没有类似经验，所以效果还有待观察”，共237人，占51%。证明对于这样的改革，包括公务人员中的绝大多数人在内，不是看政府部门在口头上做出了什么承诺，而是实际上落实到了什么程度。另外反映出目前我国的公务人员执法过程中存在的一些问题，不都是公务人员本身的素质问题，而是与复杂的执法环境、上级行政机关和领导的作风等也有直接的关系。在目前中国政府行政运作中，还存在诸多脱离实际、用人不正之风等的环境下，对基层公务人员的苦衷也许局外人很难真正理解。这说明整体上改善基层从政环境，显得尤为重要。
第五，“放管结合”的难点在哪里？
以简政放权、行政审批制度改革为抓手，加快政府职能转变步伐，无疑是本轮行政体制改革最大的特点和亮点。这是更好地让市场在资源配置中发挥决定性作用的重要条件，然而，调查结果显示，绝大多数被调查者认为在市场和政府的关系方面，主要矛盾在政府方面，政府这只该停的“手”停不下来，甚至造成了市场的变形和扭曲；同时，绝大多数接受调查的人并不认为简政放权后会造成混乱的局面。这说明，在目前的情况下，改革的着力点还应该放在简政放权上，而不是过多担忧“一放就乱”。随着相关配套改革的深入，可以为减少政府对市场、社会的干预提供新的制度保障，创造良好的环境。另外，相当多的人对本次地方机构调整和审批制度改革还有相当的保留。
第六，电子政务真能推动政府治理方式创新吗？
从该问题的调查结果来看，许多地方的电子政务系统构建确实存在一些注重形式、缺乏实际应用的问题，特别是面向民生的应用系统太少，存在严重的资源共享难、业务协同难、互联互通难等方面的问题，普通百姓感觉还不明显。电子政务如何更好地体现以人为本的理念，应用系统如何与政府公务人员的服务和管理有机结合起来？只有寻找到二者的结合点，电子政务在推进政府治理创新方面才能真正派上更大用场。这一点尤其值得地方政府及其公务人员注意。

（作者为中国行政体制改革研究会副会长。中国行政体制改革研究会的袁启华、张舒婷和沈鹏参与了问卷调查，对本文亦有贡献）