田先红：信访渠道“越疏越堵”成因析

近年来，国家出台了一系列新的信访制度改革措施，例如领导干部大接访、市县联合接访、信访事项办理群众满意度评价等等。这些措施对于畅通信访渠道、便利民众表达诉求具有重要意义。然而，华中科技大学中国乡村治理研究中心课题组近年来在全国多地基层调研时发现，当前信访渠道变得越来越畅通的同时，也正呈现出“越疏越堵”的趋势，应引起重视。

信访渠道“越疏越堵”的表现
新型上访群体增加。近年来，越来越多的群众加入到信访行列之中。访民上访的理由不再局限于自己权益遭到侵害，而是拓展到“为国家做出过贡献”上面。一些为国家、为社会出过力的人上访要求政府补偿。上访群体日益多元化，访民规模不断增加。
不合理上访行为蔓延。随着上访成本和风险的下降及获益可能性的上升，各种不合理上访行为不断蔓延。一些上访者在上访过程中屡屡获利，甚至将上访作为一种职业或者谋生手段，干扰了信访秩序。迫于维稳的压力，一些地方政府不得不满足不合理上访者的要求。
信访积案增加。由于访民的预期和要求越来越高，信访问题解决的难度越来越大，导致信访案件不断积压。不少信访案件暂时获得解决之后不久信访人又继续上访。旧的积案刚刚化解，新的积案又不断形成。

信访渠道“越疏越堵”的原因
信访制度的功能错位。信访制度本是我国的一项政治制度，主要承担着党联系群众、对党员干部进行监督的政治功能。其功能重心应该是立足于为公民提供广泛参与的利益表达渠道，为公民与政府之间进行沟通与互动创造条件。近十多年来，随着信访问题的日益复杂化，信访制度承担了越来越多的社会治理功能。诸如民间纠纷、民生难题等大量的社会治理问题都涌入信访渠道，造成信访系统拥堵。
信访成本的大幅度降低。随着信访政治环境的日益宽松，民众上访的风险大幅度降低，而获益的可能性则大大增加。于是，越来越多的访民选择信访而非司法诉讼渠道解决问题。尤其是有些地方政府迫于维稳压力，在信访工作中丧失原则底线，无论上访有理无理一概满足访民的要求，更是助长了访民的谋利行为。
行政信访部门的逐利动机。随着国家对信访问题的日益重视，行政信访机构规模不断膨胀，地位日益提升。行政信访部门成为信访工作中的重要利益主体，从而逐步抬升信访制度在国家政治制度体系中的地位。信访制度进一步实体化，替代了其他制度的社会治理功能。典型表现为信访部门的专项工作经费预算大幅度增长，并设立了各种专项工作基金，直接介入社会治理领域。
基层治理能力的下降。长期以来，国家一直在强调要夯实基层基础，将信访问题隐患解决在基层。但是，多年来权力、资源向上集中的趋势有增无减。基层政府的治理能力快速弱化，导致基层保一方平安的任重而权轻。民众反映的大量问题都超出了地方政府的能力范围，访民必然要上访求助，进而引发信访系统拥堵。

信访渠道“越疏越堵”的应对
准确定位信访制度的功能。信访制度的功能定位应该回归到政治领域。它应该扮演保守的缓冲阀角色，而不能演变为积极的控制者角色。鉴于当前信访问题的高度复杂性，不宜迅速取消信访制度的权利救济和社会治理功能，但应该逐步弱化之。信访部门应该认真倾听上访者表达诉求，但是不宜积极介入社会冲突治理领域，更不能无论有理与否一概满足上访者诉求。经过功能分流之后，可避免信访系统过度拥堵，恢复信访系统的平衡。
要对访民的诉求进行筛选和辨别，有效防范部分访民的谋利行为。访民无论有理无理，都一概涌入信访渠道。所以，信访制度改革必须扭转这一局面。既能够使真有冤屈者顺利表达诉求并获得解决，又能够过滤掉无理上访特别是上访谋利行为，使信访系统恢复平衡状态。
增强基层组织治理能力。要使更多的信访问题就地得到解决，缓解信访系统压力，就必须增强地方政府治理能力，重塑地方政府公信力。这不仅仅要增加对基层的资源输入，而且应该重塑基层治理结构，大胆向基层赋权。同时，协助树立基层政府的正面形象，再造基层政府的权威和公信力。
加强信访工作的顶层设计。我们调研了解到，许多访民反映的问题都不是某一个体、乡镇和县市的局部性问题，而是涉及全省乃至全国的宏观性问题。对于访民反映的问题，地方政府无政策可依，束手无策，而访民则反复上访甚至越级访、进京访，带来信访系统拥堵。为缓解这一困局，上级政府尤其是中央政府应该加强顶层设计，就某些全局性的信访问题制定统一的政策。如此，可以给地方政府处理信访问题提供统一的决策依据，使他们在面对这类问题时不至于无所适从，也能使访民避免反复上访尤其是越级访。

（作者为南昌航空大学副教授）