祁凡骅：中国需要告别“运动式治理”困境

近期，证监会部署“2015证监法网专项执法行动”；国家网信办统筹开展“净网2015”、“固边2015”、“清源2015”、“秋风2015”、“护苗2015”等五个专项行动；环保部展开“大气污染防治专项执法”。当我们看到各级政府部门在不断地部署名目多样的“专项行动”、“专项整治”、“专项执法”时，我们就看到了政府部门的积极做为，但也看到了“运动式治理”在当前国家与政府治理工具选择中的盛行，看到了国家治理现代化过程中治理范式转变的难度系数。
鉴于此，我们有必要对“运动式治理”的传承路径、作用机理以及对国家治理现代化的影响进行深入的探究。

“运动式治理”的传承路径
“运动式治理”可以追溯到革命战争年代。革命战争时期的农民运动、整风运动是早期的运动治理形式。在社会主义建设时期，“运动式治理”模式得到了充分的继承和发挥。“三反”、“五反”、“人民公社”、“大炼钢铁”、“文化大革命”、“批林批孔”等等运动形式多样，虽然针对的问题和着力点不同，但都带有浓重的政治色彩。
改革开放之后，政治领域的“运动式治理”慢慢淡出，但行政领域中针对社会问题的“运动式治理”得到了延续和保留。各种“严打”、“集中整治”、“专项行动”等在当今的治理中仍然是使用频率颇高的治理工具。
在公共管理理念和工具广为传播的今天，为什么“运动式治理”在中国执政党的治理工具箱中一直占据着重要的地位，其首要的原因是治理的路径依赖。当公共事务出现要解决的议题时，“运动式治理”成了熟悉的、驾轻就熟的选择。

“运动式治理”模式挥之不去的原因
“运动式治理”之所以不断地老树开新花，其中缘由是多方面的，最根本的是中国常态治理能力的不足。
首先，“运动式治理”的方式是中国的执政党和政府对社会问题的回应性宣示。一些社会问题是长期积累下来的痼疾，很难在短时间内药到病除，社会民众身受困扰，关切度很高。比如食品安全问题，事关广大民众身心健康，社会关注度极高。这时候采取的运动式治理方式，可以展示对这些问题的高度关注与重视的态度，是对民众需求的一种回应。其次，这种方式是集中力量下猛药，短期绩效明显。“运动式治理”常常通过政治动员的方式来发起，集中多部门人力、物力和财力，短时间内强势作为。“运动式治理”的暴风骤雨必然收到明显的短期效果。这一点也迎合了部分领导者对任期内绩效、短期绩效的追求；同时，还要看到的一点是，“运动式治理”可以弥补常态治理能力的不足。当正常的制度、机制不能奏效时，运动式治理可以打破体制机制局限，通过临时机制来缓解问题，起到打补丁的作用。比如APEC会议期间，对北京周边地区环境的集中治理，换来了会议期间的蓝天白云，会议在良好的环境下举办，国家、民众都避免了在环境问题上的尴尬。

“运动式治理”对国家治理现代化形成伤害
尽管“运动式治理”的盛行有其存在的理由，但是，“运动式治理”与国家治理现代化的内在追求是相悖的。它会对国家治理现代化造成三方面的伤害：第一，运动式治理常常是短期、临时的集体行动，缺乏稳定的组织、机制、资源支持，缺乏系统性。虽然可以猛药见效，可以弥补常态治理能力的不足，但无法达到长治。假如“运动式治理”成为“常态”，那么治理体系的系统性将经常性的受到破坏；
第二，“运动式治理”会侵蚀规则与法律的权威，与依法治理背道而驰。依法治理是国家治理现代化的路径选择，而“运动式治理”往往伴随着从重、从严的惩治思维，同样的违规行为，与常态相比，在“运动式治理”期间会受到更为严厉的惩罚。这种惩治思维与法治思维中的公平理念是相冲突的。法规具有了弹性，也就失去了权威。“运动式治理”是“人治”的选择；
第三，“运动式治理”助长投机心理与行为，有碍于现代国家治理长治、稳定的目标诉求。“运动式治理”的集中作为、短期行为特征，使违规者感觉过了这阵风就会雨过天晴，助涨违规者的侥幸和投机心理。专项行动期间，违规者停止违规行为往往就能逃过惩罚。等专项行动过去后，违规行为又故态萌发、死灰复燃。政府经常对食品安全进行运动式突击检查治理，但食品安全问题依然是治理的重点问题之一；政府经常针对环保问题进行专项行动，环保问题依然最令人头疼的问题之一。由此我们可以发现，“运动式治理”并不能收到长期根治的效果，无益于国家治理现代化长治目标的达成。
第四，“运动式治理”的高成本有悖现代治理的高效追求。“运动式治理”常常是集中多方资源，以高强度的投入争取迅速见效。比如，对交通安全的集中治理，常常抽调辖区内单位的人力到大街上协助维护交通秩序，一个十字路口多则十几位交通协管，人力成本之高显而易见。“运动式治理”是只看结果不看成本的粗放型治理，而成本考量是现代政府治理的基本理念与追求。“运动式治理”减不下去，治理的成本就很难真正减下去。

“运动式治理”的转变路径
我们不可能挥舞着“人治”的大棒来追求“法治”的理想。十八届四中全会提出的依法治国方略实质是国家治理范式转移的一种政治宣誓。那么，如何实现治理范式的转移呢？立刻、完全禁止“运动式治理”肯定是不可能做到的，也不是一项理性的选择。合理的策略应当是对公共事务和议题进行分类，不同的问题采用不同的治理模式。一类是经常发生和出现的公共议题，比如食品安全问题、环境保护问题、困难群众帮扶、贫困地区教育发展、城市排水系统改造等等。应对这类问题需要建标准、建制度，实施常态治理，着力制度的实施。假如以“运动式治理”来应对经常发生的公共问题，结果只能雨过地皮湿，治标不治本。此类问题应禁止采用“运动式治理”。
另一类公共问题属于偶发性、应急性议题，比如地震、洪水、灾害天气、疫情等突发事项。此类公共议题可以组成临时机构，整合不同部门，集中各类资源，以“运动式治理”的方式加以应对。但这类公共议题解决的如何，基础还在“常态治理”。比如，地震属应急类问题，但假如建筑物的防震标准执行严格、人们防震知识日常普及扎实，地震发生时的临时应对就会相对容易。所以，我们所谈的分类应对的策略实质上是一种渐进转变的路径。
随着制度的健全和切实执行，常态治理的能力必须要日渐加强，偶发性、应急性公共问题才会随之减少，从“运动治理范式”向“常态治理范式”的转变也才会随之而来。

（祁凡骅，中国人民大学国家治理研究院副院长。本文为作者为中国人民大学国家发展与战略研究院《2014中国创新报告》发布会上的发言整理，经作者修改刊发。来源：FT中文网）