弗朗西斯・福山：中国和美国政治改革挑战

【原编者按】11月4日，弗朗西斯・福山在清华大学举行了题为“中国和美国政治改革挑战”的主题讲演，汪晖担任主持人，崔之元、潘维作为评议人出席，讲座现场盛况空前。福山因著作《历史的终结及最后的人》和《政治秩序的起源》而享有盛名，目前任斯坦福大学民主发展暨法治中心高级研究员。

汪晖:有关“历史终结”的争论从来没有停止

关于这场讲座的缘由，汪晖谈到，福山出版于1992年的著作《历史的终结与最后的人》，在当年曾经引起过巨大的反响，从那时候至今，有关“历史终结”的争论就从来没有停止过。不论人们对这个话题持有多少不同的意见，在冷战终结以及后冷战的世界格局里，福山提出的这个命题，确实戳到了关键的要点，使得围绕该话题的讨论一直延续至今。

但汪晖同时也谈到，事实上，在《历史的终结与最后的人》问世之后不久，在出版于1996年的著作《信任》中，福山就已经开始对他稍前的理论和观点进行修订。在政治介入方面，福山早年曾担任过里根政府、老布什政府中的智库学者，他也通常被看作新保守主义派的一员；但后来，在小布什发动伊拉克战争期间，福山公开提出反对，并与过去的新保守主义阵营保持距离。

汪晖进而介绍了福山近年出版的重要著作《政治秩序的起源》，这部著作标志着他最新的思想成果和发展。而引起中国读者特别兴趣的是，在福山教授对政治秩序的讨论中，有相当一部分涉及中国，既包括对中国传统的估计，也包括对中国现实的分析，这使得他在美国对相关议题――关于中国的前景、历史是否终结、有没有新的道路等等――所做的讨论，同时也内在于我们在中国所进行的讨论。

就汪晖个人的看法而言，福山的讨论主要还是来自于对自由民主体制的基本要素的观察，但他把这些要素放到长时段的历史里去考察，其中，尤其是关于国家能力的部分，涉及了大量的与中国政治传统有关的内容。在整个人类历史里，中国可能是现代国家形态出现得最早的比较成熟的文明，所以，从各种各样的比较来看，中国的国家能力是非常强的。

汪晖认为，福山的论述背景是对于美国政治危机的分析；而他对中国的讨论，也包含对美国政治危机的讨论。这也激起了中国知识界很多人的兴趣。如果在美国也同样发生政治危机的话，我们应该怎么去看待我们自己的政治前景？而这也牵扯到中国的发展模式及其可持续性的问题。毫无疑问，在过去二三十年当中，中国的改革取得了很大的成就，显示出很强的能力；但是，从长时段的历史视野上看，中国的发展到底是不是具备可持续性？

汪晖指出，这也是一个涉及“历史终结论”的重要话题。换句话说，很多朋友都会对福山今天是否还坚持“历史终结论”感到好奇，而其中最重要的一点，就是对当前的政治危机的看法。因此，特别邀请福山来讨论中国和美国政治改革的挑战，讨论未来到底是怎样的改革前景和方向。

福山：中国需要更多的法治，而美国过多的法律造成了政治制度衰退

国家意味着能够有效地行使政治权力，而法治和问责制则构成了对于国家权力的合理限制。

在讲座中，福山首先简要地概述了他在《政治秩序的起源》一书中建立的理论框架。

他列举了现代政治秩序的三个基本要素――国家（State）、法治（Rule of Law）和问责制（Accountability），并且提出，理想的现代政治制度是要在这三者之间达成一种平衡：国家意味着能够有效地行使政治权力，而法治和问责制则构成了对于国家权力的合理限制。

福山指出，中国拥有强大的国家能力，而自十一届三中全会以来，也明确地提出了“法治”问题，但中国的“法治”在概念上不甚清晰。在福山看来，“法治”（Rule of Law）与“以法施治”（Rule by law）存在着微妙的不同，前者意味着法律的地位是高于政府的，即便是最高级别的行政长官，也要受到法律的限制，按照一定的程序和规则来运作，而不能为所欲为。

福山提出，问责制在概念上要比民主更为宽泛，它不一定意味着代议制民主，而是意味着政府要对社会的公共利益负责。也就是说，民主选举并不是问责制政府的必要条件。当前中国兴起的一个重要议题就是，政府能否变得更为问责化。

福山声称，自由民主制度在理论上是能够达到上述三要素之间的平衡，其中最重要的是限权，因为，如果只有国家能力，而没有权力制衡的话，那就会演变成极少数人的专制暴政。但福山同时也表示，如果缺失了国家能力，也会演化成另一种灾难，就像在叙利亚、阿富汗、伊拉克发生的那样，无法维持政治秩序，甚至不能提供基本的公共服务。

福山进而提出，现代国家与传统国家的一个关键区分是在于世袭制（Patrimonialism）与否，现代国家在很大程度上是要求非个人化的，并不是为了君主的个人利益或者家族利益而存在。但是，在不同程度上，现代社会直到今天都仍然遗存着某种“家产制”，因而有代际之间的利益传递，有引人瞩目的腐败问题。

按照福山的观点，就现代国家的起源而言，最早可以追溯到中国的秦朝，因而，中国在国家能力的发展上要远比西欧源远流长。尽管如此，古代中国却并没有发展出真正的法治和民主制度，因而，其政治秩序是相当不平衡的，需要通过政治改革实现制度性的平衡。

基于上述观点，福山对法治制度进行了文明史的追溯。根据他的研究，法治制度既不是起源于中国，也不是起源于欧美，而是起源于犹太教、伊斯兰教、印度教的文明，在这些文明中，成文法在一定程度上是神之意志的表达，它作为某种超验的力量，是高于政权、高于国王和皇帝的。

福山接着谈到了法治在基督教文明的起源。在欧洲大陆，是由天主教会在罗马帝国内部发展出相对独立自主的力量，教会拥有解释法律的权力，同时又区别于世俗权力。教会的这种权力，在很大程度上对国王都构成了限制，因而它也是一种问责政府的权力。英国的情况则有所不同，出于对带有明显偏向性的地方法的不满，民众向国王要求一种更为公正的法律，由这里发展出了英国普通法的传统。

依照福山的比较研究，在多种文明传统中，都存在法治的观念，而在这样的对比中，中国政治传统显现出了其特殊性。中国并不存在那种教会力量，并没有超验的神圣性，虽然在唐代曾经一度佛教兴盛，但从漫长的历史时段来看，那只是昙花一现，因而，中国的政治传统里并不具有对政府实行限权的资源。诚然，古代中国的每个朝代都有法律，但是，那主要是一套惩罚性的制度，也就是说，中国的法律传统主要是刑法传统，是rule by law的传统。在这个意义上，古代中国没有严格意义上的政权与法律的分离，这使得中国的传统显得与众不同。

福山认为，中国传统对于法治问题的突出贡献，在于长期的儒法之争。法家学者认为，基于人性本恶的观点，人本能地想要违法，因而需要对违法者进行严厉的惩罚，对行政权力进行严格的监督。儒家学者则认为，没有一种法律能够普遍地适用于判定所有情形，必须依据不同的环境具体问题具体分析，因此，只有那些高尚而明智的君子，经受过良好的教育，才能具备良好的判断力，可以在特定的情况下做出正确的决断。福山特别指出，儒法之争不只是中国独有的争论，其实在任何一个法律系统中，都存在类似的法治和人治之争。

福山认为，在西方和中国形成了不同的历史传统。在西方形成的是高度形式化的、精密复杂的法律系统；而在中国，则更多地仰赖于贤明的官员，以实现良好的政治效果。

到了近代以后，从日本的明治维新到晚清的维新变法，东亚国家都在向西方国家学习现代法治。但由于种种原因，中国的法制建设滞后于日本，在福山教授描绘的历史图景中，这一套法治制度，特别是民法制度，是要等到辛亥革命之后，主要是在国民党统治时期，才逐渐成型。但中华人民共和国成立之后，又将另一套与此前相异的民法制度引入中国的政治系统。在“文革”期间，法律更是一度消失了。

一直要到邓小平时代，中国才形成了某一种较为稳定的民法。福山认为，中国改革的一个关键在于，如何将这种更稳定的民法制度一直上升到宪法高度，以此来对行政权力形成有效的限制。福山在一定程度上肯定了中国已经取得的法治化成果，他举出的一个重要例子是领导人的任期制和退休制。

如果说，中国改革的方向是进一步推进法治化的话，那么，在福山看来，美国的情况就正好相反，美国政治改革所面临的挑战是在于，太多的法与过于低效的政府，造成了政治制度的衰退。

美国的法治制度是从英国的普通法传统而来的，在美国，司法权高于行政权和立法权，所以，最高法院可以推翻议会通过的议案。福山以19世纪的废奴运动为例，说明改革的困难，美国的奴隶制在当时是受到法律保护的，也就是说，法律曾被用于保障农场主拥有奴隶，因而，首先要打一场伤亡惨重的南北内战，然后才能通过宪法修正案，废除奴隶制。美国的很多富有争议性的议题，从种族议题，到女性权益议题、堕胎议题、同性恋权益议题，它们的推进都因此困难重重。

福山指出，美国的情形不但与中国不同，而且和欧洲相比也存在着不同。欧洲人对国家并没有特别的偏见，而美国人对国家有很深的不信任，这是美国政治文化的一大特点，而这个特点在制度上的体现，就是司法权高于行政权和立法权。比如，奥巴马在2010年提出的医疗改革法案，在议会获得了通过，但是，反对派的共和党却通过最高法院否决了这个法案。在这个意义上，福山认为，过多的法律阻碍了美国的政治改革。

福山提出，中国的政治传统和19世纪下半叶的普鲁士模式比较接近，二者都是绝对主义国家的君主制，但是，这个君主并不是为所欲为的，而是会受到官僚制的限制，而这种官僚制又是在一定的法律和规则之下运行的。在过去三十年里，法的扩张是最主要的发展，法治的改革是主要改革方向。因为市场经济的发展，势必依赖于规则的透明化。福山期望，中国能有更多的基于规则的决策制定。

综上所述，福山依据中美的不同国情，提出了中美政治改革的不同方向：中国需要更多的法治，美国需要更为有效的政府权力。而这两个方向都是统摄于他的基本理论框架之下，那就是国家、法治、问责制三个要素之间的平衡。

潘维：“司法独立性”能解决一切问题吗？

评议嘉宾潘维对福山的发言提出了三点质询。

其一是关于法的起源。潘维指出，从中国经验的角度，我们可以看到，“法”既不是来自于神，也不是来自于自然，而是照其字面意味着办法。对于中国人来说，“无规矩不成方圆”――没有规则的话，你就做不成任何事情。也就是说，目的是为了做成某事，这是以一种非常实用主义的态度来对待法律，既不神圣，也不自然。法律是由人制定、由人执行的，其结果也是为了人类的利益。

其二是关于法律的中立性（impartiality）和司法独立性（judicial independence）。潘维提醒道，法律是可以被利益集团所把持，是可以偏向某个特定社会阶级的。他又接着表示，二三十年前，他也曾经热情研究司法独立性问题，但是，当他经历了多次国际性的交流访问，他发现，几乎所有的发展中国家都拥有司法独立性的制度性安排，不仅是南亚，还包括非洲、南美，但是，发生了什么呢？“一旦你有了司法独立性，你就可以拥有一切？”――那只是一个传说。

其三为唯制度论（institutionalism）。