「谷志军：谁来监督监督者：监督权问责的逻辑与实现」正文
[摘要] 从决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求来讲，破解“谁来监督监督者”的难题需要建立专门针对监督权的问责机制。所谓监督权问责，是指监督权行使主体就其监督行为向多元监督者进行责任回应并据此接受监督失责惩罚的行为过程。问责主体、问责客体、权力行使、责任类型等不同体现出监督权问责与决策问责、执行问责之间的区别。在当前“强监督―弱制约”的控权模式下，监督权的被动性、从属性、分散性、事后性导致监督权问责的乏力和不足。为此，需要通过落实纪委的监督责任和完善人民监督员制度的方式建构监督权的内外部问责机制，以实现问责链条的闭合循环。
[关键词] 监督权；问责；监督；决策；执行
近年来，虽然党和国家加大了对腐败问题的查处力度，但是党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。从已经查处的腐败案件和贪腐官员来看，纪检监察等监督部门自身也不是净土，据2015年9月王岐山书记在纪检监察干部监督工作座谈会上介绍，“党的十八大以来,全国纪检监察系统共处分违纪干部3400多人，中央纪委机关查处处置14人”。从权力性质来说，监督者腐败的危害性比一般官员腐败更严重，特别是在监督与制约失衡的权力模式下，腐败的监督者可以利用自身执掌的监督权力来规避、压制甚至迫害反腐败者。由此，带来一个重要的理论和现实问题，即“谁来监督监督者”。对此，实践部门已经作出了回应，中央纪委监察部在2014年4月增设了纪检监察干部监督室，主要承担与纪检监察内部人员有关的信访举报处理、线索调查和训诫惩处，以强化纪委的监督责任。然而，学术界对“谁来监督监督者”的问题依然缺乏系统而深入的探讨，监督权本身的缺陷以及问责监督者的困难迫切呼唤我们对“监督权问责”[①]问题展开前瞻性的研究。
一、监督权问责：决策、执行、监督三分的内在要求
建立一个对人民负责任的政府是现代国家治理的根本目标，而现实中最大的问题是运用什么样的机制才能实现这个目标。对于这个问题，学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制。在现代社会，尽管权力制约监督仍然是政治理论家们思考的核心问题，但在西方学术界，这一关切以更加具体的形式被重新表述为“问责”问题。实质上，问责的核心问题也是对权力进行监督和约束以防止出现权力滥用和以权谋私等行为，具体体现为“当A 有义务告知B关于A在过去或将来的行动和决定并为它们进行必要的辩护，一旦出现不当行为将受到惩罚时，A就是对B负责的。”[ [1]]
从权力制约监督角度设计有效的问责制度时需要明确一个基本前提，即权力的分类，因为“首先是由于有了不同类型的权力，然后才出现了一种权力对另一种权力的制约问题”[[2]]。对于权力分类而言，基于不同的历史传统和社会文化环境存在不同的理解。西方国家经典的分类模式，是基于政治机构在议会、政府、法院三者之间的分解将权力划分为立法权、行政权和司法权。以这一分析框架剖析西方国家政治体制时无疑有其独特的解释力，但却不能简单地依此来探讨中国的政治体制，因为它没有包含中国共产党这一中国最重要的公共权力体系。实际上，“立法、行政与司法权力三分背后还有着更深层次的逻辑，那就是基于专业化分工的决策、执行与监督权力三分”[[3]]。政治领域的分工思想最早是由亚里士多德提出，西方后世学者大多将其关于政体三要素的论述与立法、行政和司法三权分立联系起来，实际上这在某种程度上来说是一种误读。正如恩格斯所言，资产阶级理论家们“以其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行日常事务上的分工罢了。”[[4]]
在政治过程中，政治分工是权力制约的必要前提，权力制约是权力分化的必然结果，也就是说，权力制约问题是在权力分化的过程中提出来的。政治分工理论认为，任何政府管理过程都可以分为决策、执行与监督三种不同的活动环节，与此相对应，政治权力也可以划分为决策权、执行权与监督权。根据这一具有包容性和可操作性的权力划分方式，问责也可以划分为对决策权的问责、对执行权的问责与对监督权的问责。其中，决策问责是指“政府及其公务人员有义务就其决策行为向问责主体进行责任回应并据此接受决策失责惩罚的行为过程”[[5]]，侧重于对决策权行使主体的监督；执行问责是指政府及其公务人员有义务就政策执行情况向问责主体进行责任回应并据此承担“政策执行阻滞”[[6]]后果的行为过程，侧重于对执行权行使主体的监督。按照决策权、执行权与监督权三分的要求，还需要设置专门针对监督权的问责机制，以确保政治权力行使均受到相应的监控。在此意义上，监督权问责是“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的内在要求。
二、监督权问责：内涵与特征
通过中国知网数据库的检索结果表明，国内学术界对监督权问责主题的关注始见于20世纪90年代末期，研究主要集中于对“谁来监督监督者”命题的回应和思考。但遗憾的是，相关研究成果对“监督权问责”概念尚未达成共识，尤其是对这一概念的内涵、特征等基本问题缺乏深入研究，监督权问责仍然是一个有待系统论证的概念。
（一）监督权问责的概念
问责作为一个舶来品，本身就是一个纷繁复杂的、难以捉摸的且颇具争议的概念。[[7]]从学者们对问责的不同定义可以看出，问责本质上是一个动态的权力过程。从这个角度来说，世界银行对问责的定义很好的体现出这一要素。他们认为，“问责包括对政府决策前所进行的，类似信息通报和论证的前瞻性行为；在政府行为过程中所进行的，对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估；以及在政府行政结束后进行的质询。”[[8]]然而，这一定义虽然强调了对政府决策和执行及其结果的问责，但是从权力关系的角度理解却并不具有周延性。因为按照政府管理过程的决策、执行与监督三个环节，为了使得问责链条具有闭合性，除了对决策和执行的问责之外，还需要对监督本身进行问责。从这个意义上讲，监督权问责是从监督的角度理解问责的一种特定类型，所对应的是决策问责与执行问责。
从概念上讲，监督本质上是对公共权力行使主体的监察和督促，其本身又是一个被广泛应用且有着多重含义的概念。基于权力向度的不同，监督可以被分为自上而下的监督、平级之间的监督和自下而上的监督三种类型。对于这三种不同类型的监督，“上级对下级的监督是为了行使管理权，因而具有管理的功能；平等主体之间的监督是为了相互制约，因而具有制衡的功能；下级对上级的监督则是为了提请上级注意自己的行为，具有提示的功能，同时，作为一种民主权利，具有参与管理的功能。”[[9]]这就表明，不同类型的监督反映出监督主体之间不同的权力关系，而正是由于监督主体的不同导致了监督功能的差异。基于这样的考量，监督权问责可以被界定为：监督权行使主体就其监督行为向多元监督者进行责任回应并据此接受监督失责惩罚的行为过程。
这一定义包含了防止和纠正监督权力被滥用的四个维度：一是回应性，即监督权行使主体需要主动向内部监督者和社会公众公开相关信息，在面对质疑和询问时做出合理的解释；二是强制性，即当监督权行使主体出现监督失责行为时，多元监督者有能力对其施加强制性惩罚；三是多元性，即对监督者的监督不应是固定的单一机构，而是多元化监督力量的联合；四是广泛性，即对于监督权行使主体的权力滥用行为，需要所有监督力量广泛的监察和督促。在“监督监督者”的权力关系中，回应性、强制性、多元性和广泛性等构成了监督权问责的基本要素。除此之外，监督权问责的一个重要特性在于，它是对监督者的再监督，由于监督本身的多样性，监督权主体一方面是监督者另一方面又可能成为被监督者。对于监督权问责的特征，需要从其与决策问责、执行问责的比较中体现出来。
（二）监督权问责与决策问责、执行问责的区别
既然问责体现的是一种动态的权力关系，因此只有从权力运行的角度才能把握问责的实质，监督权问责与决策问责、执行问责正好构成了以此理解问责的三种类型，反映出决策、执行、监督主客体间的权责关系。从问责主体和客体、权力和责任四个维度，分析监督权问责与决策问责、执行问责之间的区别，可以从中看出监督权问责的特征。
一是问责客体不同。问责客体也称问责对象，“问责客体的制度规定核心是确定问责客体的范围或者说问责对象的范围”[[10]]。从已有的问责法律依据来看，中央和地方层面的制度规范对问责客体的相关规定具有一定的混乱性，问责实践中对问责客体的界定也与相关规定存在一定的脱节情况。造成这一局面的原因在于二元责任主体与一元行政主体之间的矛盾，即按照相关法律的规定，行政主体仅限定于能独立承担责任的行政组织，而在具体问责实践中，责任主体不仅包括行政组织而且还涵盖其公务人员，两者之间的矛盾给责任主体认定带来了困难。为了解决问责客体范围界定的难题，就需要从权力运行的角度对其进行分解。从这个意义上讲，决策问责的客体是具有决策权的权力主体，主要是党政“一把手”；执行问责的客体是决策的具体执行者，主要是行政部门执行人员。而监督权问责的客体，则是对决策和执行进行监督的执法人员，主要包括纪检、监察、司法、审计等部门，这些人员本身就是法定监督者。
二是问责主体不同。问责主体即实施问责的部门和人员，从内容上讲，问责主体可以分为同体主体和异体主体两类。其中，同体主体是指问责主体与客体从属于同一个组织体系，异体主体是指问责主体与客体分属不同的组织体系。[[11]]从当前的问责实践来看，主要都是在党政组织体系内部进行的，是由上级党政机关及其领导人发起和实施。虽然这种同体问责是必要的，它反映的是政府上下级或同级之间的权力控制关系，但同体问责不可避免地会表现出民主性缺失、公正性不足、公开性缺乏等方面的问题，因而需要异体问责作为必要的补充。实际上，基于不同的问责类型，问责主体的侧重点也是有差异的。决策问责的主体需要依靠专门的监督机关，如纪检监察部门、司法机关；执行问责的主体主要产生于行政系统内部，一般是上级政府部门和行政首长。而监督权问责的主体，除了需要由纪检监察部门承担监督责任之外，尤其需要新闻媒体、社会公众等异体问责主体发挥应有的参与作用。
三是权力行使不同。问责主客体间的权力关系，实质上是一个权力的分配和归属问题，意味着不同主客体之间施加控制和影响的可能性。权力的分配决定着哪些主体能够向失责官员问责，而权力的大小则决定着实施问责的程度如何。基于问责主客体关系的不同，问责权力行使方式也存在差别。由于我国权力关系的基本格局是两套权力系统并存，