唐士其：被嵌入的民主

当今世界，人们至少从三种不同的角度谈论民主：价值理念、意识形态和政治制度。作为价值理念，民主指能够真正实现“民治、民有、民享”的政治安排；作为意识形态，民主因其在当代政治话语中天然的政治正确，被不同阵营的人们用于自我标榜，至于他们能够在多大程度上理解、接受和实践民主，则成为另一个不相干的问题。本文关注的是作为政治制度的西方民主。笔者试图证明，作为政治制度的民主，在当代西方国家被内置于一套复杂的自由主义政治制度网络之中，从而在很多方面被打了折扣。换言之，西方国家的自由主义基础性的政治框架，以一些特殊的方式缓和了类似古代希腊那样的纯粹民主制可能具有的冲击力乃至破坏力，使民主与自由主义能够彼此相容，并且为自由主义政治提供了合法性基础；但自由主义与民主的关系中，也存在着某些内在的矛盾与张力。

一、当代的西方民主制及其功能

民主在当代西方国家的制度体现主要包括四个方面：普遍平等的公民权利特别是政治权利，作为这种公民权利体现方式的选举制，在各类议事机构中保证多数决定的投票机制，以及公民对国家政治生活的直接参与。

在西方传统上，民主被理解为多数人而非“所有人”的统治，因此普遍平等的公民权利特别是政治上的选举权与被选举权，从概念上说并非民主政治的必要条件。事实上，在近代早期，由于西方国家对公民权利的性别和财产资格限制，以及各式各样莫明其妙的选区划分方式，西方国家公民实际的政治权利既不普遍，也不平等。当然，与希腊的古典民主制相比，以英国1688年光荣革命为标志建立的近代西方民主制具有完全不同的合法性基础，那就是所谓的自然权利理论。正是这种理论，为日后公民权利在平等性和普遍性两个方向上的发展预留了广阔的空间，同时，也从逻辑上剥夺了古代希腊罗马时期各种形式的混合政体思想在近现代政治话语中的正当性。

近代西方民主制的第一次大发展是在19世纪完成的。当时以社会主义者为代表的左翼政治力量，恰恰依据这种制度的基本逻辑，对其展开了猛烈批判，强调实际生活中人们财产状况的不平等消解了他们政治权利的平等。从19世纪下半叶开始，在一个多世纪的时间内，由于社会主义运动和各种社会改良运动的压力，西方各国一方面逐步推进公民政治权利的平等化和普遍化，实现全民普选权制度，另一方面也开始将平等的公民权利扩展到经济和社会领域，并相应地称之为公民的经济权利和社会权利。与之相伴随，相关的社会福利体制和社会保障体制也得以建立，并且渐趋完善。虽然到20世纪末，由于新自由主义的兴起，西方国家出现了对此类制度的各种批评，但从总体上看，取消甚至实质上削减社会福利和社会保障制度的可能性基本上不存在。普选制的实现以及对公民经济和社会权利的保障，的确在很大程度上弱化了经济上的不平等对公民政治权利的影响，并且反过来为人们通过合法渠道进一步扩展公民权利提供了制度化的可能。这也是19世纪在西欧一度相对激烈的社会主义运动，进入20世纪以后趋于缓和的一个根本原因。

选举权和被选举权是公民实现其政治权利的主要方式。由于现代西方国家通行的是产生于近代的代议制民主即由公民选举代表治理国家，而非古代希腊曾经实践过的直接民主即全体公民直接参与立法，因此选举权和被选举权的政治意义相比之下显得更为重要。代议制在近现代国家的普遍采用，其原因不仅仅是民族国家的人口和地理规模远远超越了古代城邦，从而使直接民主即便有可能，也极其难以实现，同时也是因为相当多的思想家和政治精英相信，代议制是一种比直接民主更合理、更可控，从而也更可信赖的制度，像潘恩、托克维尔和密尔均属此列。不过，现代西方国家的代议制本身既不是这些思想家的发明，也并非古代希腊罗马时期已经出现过的代表机构的复活。从历史进程来看，这种制度乃是中世纪欧洲长期存在的等级会议(像英国议会和法国的三级会议等均属此列)逐步演化的产物，是传统上作为一种特权机构的代表会议，其代表性和包容性不断扩展的结果。

公民选举代表治理国家，实际上也就是选举代表来管理自己。虽然他们拥有平等的选举权与被选举权，但国家管理者人数的有限性，使统治者和被统治者之间事实上存在着严重的不对称性；加之社会经济等其他因素的影响，这种不对称性就不仅表现在数量方面，也表现在这两类人的社会(集团、阶层)属性方面。亚里士多德认为，民主制最根本的特征之一是公民们同时既是统治者，又是被统治者，但这在当代西方民主制之下已经毫无可能。从“阶级论”或者“精英论”的角度来看，统治者与被统治者在当代西方已经成为泾渭分明的两个阵营。固然这种看法也许过于绝对，但前述那些代议制民主的支持者，看中的恰恰是统治者即民众选举出来的精英，与被统治者即普通大众之间的这种差异。他们相信，经过代议制的制度安排，虽然法理上看普通民众仍然是国家权力的最终所有者或者说主权者，但国家的实际权力能够始终保留在有知识、有能力管理国家的政治精英手中。卢梭正是因此而认为，在英国的议会制之下，公民们只有选举国会议员的时候才是主人，而一旦选举结束，他们就成为奴隶了。

虽然历史上有人提出过，而且至今也还存在不同权重的投票程序，但一人一票、多数决定的原则还是被视为最能体现民主精神的决策方式。当然，一人一票应该是权利平等在公共意志形成问题上合乎逻辑的结论；但是，在不能形成全体一致的情况下采用多数决定的理由，思想家之间却众说纷纭。亚里士多德是西方历史上第一位明确肯定多数决定原则的思想家。他认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述，但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”。亚里士多德的这个观点虽然得到很多人的赞同，但反对者也不在少数。比如，他的老师柏拉图就持一种完全相反的立场。这两种看法究竟哪一种更接近真实，真理通常是掌握在多数还是少数人手里，这恐怕是一个在统计学的意义上也难以回答的问题。

洛克认为，如果一个共同体内部无法达成全体意见的一致，“就需要整体沿着力量较大的方向运动，而这就是多数的同意”，否则它就不可能“作为一个整体，一个共同体而行动或存在”。卢梭则主张，经过适当的制度设计，可以保证多数意见就是“公意”的体现，这样少数对多数的服从，就是对公意，也是对自己真实意志的服从。(11)在当代西方思想家中，哈贝马斯明确提出，民主要求全体一致，“只有那些在依法进行的立法论辩过程中能够得到全体公民同意的法律条文才具有合法性”。在他看来，多数决定只能是一种权宜之计，是为了某些实用目标对公民之间自由讨论的暂时中止；而民主制度一项基本的内在要求，就是必须保证这种被中断的讨论随时随地能够继续进行。当然，哈贝马斯的观点具有明显的理想主义色彩；或者也可以说，他提出的是对民主的一种规范性而非程序性和操作性的要求，因为作为后者，要付诸实践恐怕具有相当的困难。

从西方国家实际的政治过程来看，人们一般是通过对政治与行政的区分来解决多数决定可能产生的一些问题。也就是说，在有关公共意志形成的问题上采用多数决定，因为此类决定的结果是共同体成员意愿的汇聚，且对其进行判定的标准主要是伦理意义上的正当性，而非真理意义上的正确性、审美意义上的本真性，或者功利意义上的有用性，所以，只要不存在横贯所有问题领域的社会断层，即共同体中出现明显的、恒定的多数派与少数派，那么，少数服从多数就是一种可以接受的约定。但是，一旦公共意志形成之后，如果其实施需要某些外在的、客观的标准，如成本、效率或者方法等，那么，人们就可能倾向于用行政决策即专家或者精英决策的方式解决问题。上述区分在制度上的体现，就是立法机关以多数决定的方式形成法律(公共意志)，而行政机关则以首脑决策且对决策承担责任的方式决定如何对法律加以实施。

在现代西方民主制之下，全体公民直接行使国家权力的唯一形式是全民公决，不过并非所有国家都采用这一制度，而且即便采用，机会也不是太多。公民参政的另一种形式是通过不同的途径(选举、任命或者考试)出任国家公职人员，当然能够得到这个机会的只是人口中的少数。精英论者因此认为，现代民主制其实并没有改变国家政权始终掌握在少数精英手中这一基本事实。最后一种公民直接参与公共事务管理的方式是地方层面的自治。从20世纪60年代以后，地方自治一直是西方各国政治发展的一个基本方向。地方自治有多种方式，包括参与当地重大问题的决策和行政事务的管理，也包括参与当地范围内重大政治问题的协商和讨论等。基层民主是现代世界唯一可行的直接民主，而且随着基层民主的发展，西方国家特别是西欧各国的权力下放(即所谓的非集中化)也在同步进行，从而使这种民主形式能够获得更为真实也更为充实的内容。虽然基层民主仍然难以对国家层面的政治施加太大影响，但在地方事务中正在发挥越来越重要的作用。

民主制度在当代西方国家政治生活中承担的主要功能，包括汇集民意、选举政府官员和监督政府等几个方面。这些功能的实际发挥，从根本上说都与选举过程有关，或者说对政府公职人员的选举是其他两个功能得以实现的枢纽。在西方民主国家，政党或者候选人要得到公众的支持，首先必须了解他们的政治要求或者政治倾向，并在此基础上形成自己的政策主张。当然，有研究者认为，西方民主并非简单的民意表达机制；事实上，政党或者候选人并非完全听命于公众，而只是向公众兜售自己的政治立场。因此，公众的真实角色，并非政府政策的最终决定者，而只是政策的消费者。这种以市场经济设喻的观点反映了部分事实。不过，如同任何形式的市场行为一样，生产者固然可以引导甚至左右消费者的偏好，但无论如何不可能完全置消费者自身的需求于不顾；特别是在生产者之间还存在相互竞争的情况下，他们要赢得消费者的青睐，除尽可能多、尽可能好地满足后者的需求之外似乎别无他法。

不过换一个角度来看，西方民主制这样一种看上去并不完满的民意汇集功能，却是现代民主能够有效运行的关键。在大多数情况下，民意必定是分散甚至是分裂和相互冲突的。这些碎片化的民意如果直接表达出来，往往会相持不下，难以彼此聚合，从而也就难以形成政治上的多数，这会使任何意义上的公共政策都无从产生。现代西方的选举制度尤其是以政党为核心的选举制，实际上就是为民众提供了一些基本的公共政策“套餐”，使他们可以根据自己的政策偏好加以选择。虽然大多数人都可能会认为这些“套餐”并不完全适合自己的口味，但高度分散的公共意志却也能够由此得以整合。

对政府官员的选举是当代西方民主制显现其自身存在最典型的方式，也是这种民主制度的核心功能，因为它既授权于政府，又对在任官员的合法性进行检验。但事实上，在现代选举制度之下，对于最终什么人能够登上权力的宝座，公众的影响力非常有限。因此，政治市场的比喻可能更适合于选举过程。一些研究表明，对很多民主国家来说，活跃在最前台的政治家，往往出自一个自身相对封闭的社会群体即所谓的精英阶层，他们同时在社会的其他领域，如经济、教育、文化领域中也居于支配地位。这种现象是“精英论”最直接的事实根据。另外，虽然当前经济不平等对公众参与选举的影响已经大大减少，但对谁能当选仍然影响巨大，这是西方民主制的选举方式所决定的。也正因为如此，所以有学者认为，当代西方政治依然是某种形式的“寡头政治”。

虽然公众对谁上台的影响力十分有限，但是在谁必须下台这个问题上，他们的作用可能就要大得多，这是当代西方民主制能够作为一种有效的政治监督工具的重要原因。正是因为选举制度的存在，正是因为公众对于当权者拥有最终的否决权，政治精英在掌握权力之后，才不致把竞选承诺完全抛诸脑后，才会对社会的要求保持必要的回应(accountability)。换言之，正是选举制的存在，才使各种形式的政治宣传和政治营销(marketing)不致变成纯粹的欺骗和作秀。