赵可金：民主的困惑：全球化时代的美国政治逻辑

【内容提要】 进入21世纪以来，美国遇到了新的挑战，九一一事件与一系列反恐战争、全球金融危机、日益极化的美国、美国在世界事务中的影响力相对下降，都在很大程度上冲击了美国的信心。形形色色的“美国衰落论”再度升温，甚至连一向信心满满的美国主流学界都弥漫着一种悲观气氛，世界上更是掀起了一波唱衰美国的热潮，美国遭遇到了新一轮的民主困惑。不过，美国式民主的困惑绝不是美国的衰落，而是美国民主在全球化中的反应，本质上是民主的全球化困惑。因此，美国学界关于民主困惑的讨论的重心并不是否定或放弃民主制度，而是竭力寻求美国式民主制度改革的思路；所谓的“美国衰落论”更是无从谈起，讨论它在本质上是着眼于全球化时代的民主重建。长期来看，民主的困惑将是全球化时代美国政治面临的一个根本问题，除非美国民主制度实现大规模的改革。

【关 键 词】美国政治/美国衰落论/民主困惑/治理体系/全球化

一、从“美国衰落论”说起

进入21世纪以来，面对全球化和信息技术革命浪潮的冲击，作为当今世界唯一的超级大国，美国遇到了新的挑战。2001年爆发的九一一事件及其后美国主动发动的反恐战争，不仅令美国深陷阿富汗和伊拉克战场而无法实现地区秩序的重建，而且在世界范围内引发了强烈的反美主义浪潮，美国的软实力遭受了严重的损伤。①2008年爆发的全球金融危机及美国总统奥巴马所推动的医疗改革更是深刻地撕裂了美国社会，日益极化的美国(Polarized America)使得新一轮改革陷入困窘，②两党在一系列重大制度改革和政策上截然对立的态度让美国在债务上限等问题上屡屡陷入立法僵局，美国政府甚至一度关门。

从历史上来看，一旦美国经济和社会出现问题，就会引起一波“美国衰落论”的高潮，一旦美国经济好转，“美国衰落论”便销声匿迹。③在20世纪70年代，由于受越南战争、石油危机、民权运动及“水门事件”的影响，第二次世界大战后确立的美国主导的布雷顿森林体系崩溃，引发了一波“美国衰落”的大讨论，代表性的研究就是耶鲁大学历史学教授保罗•肯尼迪的《大国的兴衰：1500～2000年的经济变迁和军事冲突》一书。该书认为，美国也难免历史上因“帝国过分扩张”而导致衰落的风险与尴尬。④后来，随着美国经济的恢复，美国重新获得了信心，哈佛大学肯尼迪政府学院的约瑟夫•奈强调美国霸权的软实力基础，认为美国并没有衰落，而是“注定要领导”。⑤美国获得冷战的胜利，极大地振奋了美国民主和霸权的信心，弗朗西斯•福山在《历史的终结与最后之人》中大谈所谓“历史终结论”。福山继承了黑格尔主义的衣钵，认为人类历史的前进与意识形态之间的斗争正走向“终结”，“自由民主”和资本主义被定于一尊，美国所代表的自由民主制度终结了人类对追求承认的历史探索。⑥尽管福山的看法在世界范围内遭到广泛质疑和批评，但在美国却被广泛接受，“单极稳定论”“民主和平论”“华盛顿共识”“孤独的霸权”“新帝国”等形形色色的论调流行于世，很少有人质疑美国民主制度存在什么问题，(13)即便是哈佛大学政治学教授塞缪尔•亨廷顿所提出的美国面临“文明的冲突”和“我们是谁”的认同危机等理论，其意也并非在于否定美国民主制度，而是强调美国面临新的“历史问题”。(14)环顾整个美国政治学界，学术争辩的重点要么转移到“究竟是总统制民主更好”还是“内阁制民主更好”等比较民主政治学议题上，(15)要么转到探寻如选举程序、投票行为、社会治理、协商民主等美国民主政治的具体技术性问题中，(16)已经很少有人质疑美国民主存在本质性谬误，也不担心其他制度会对自由民主政体形成根本性挑战。

然而，这一美国式民主的道路自信、理论自信和制度自信在2008年以后发生了松动，美国在内外面临的诸多挑战，再次引发了学界对“美国衰落论”的大讨论。(17)从对外关系角度来说，2008年爆发的全球金融危机加速了权势从西方向东方的转移，以中国为代表的新兴经济体迅速崛起，缩小了与美国的差距，这一势头延续至今，再度引发美国会否因其制度和政策的内在矛盾和缺陷而衰落，甚至美国主导秩序会否崩塌的讨论。比如，美国学者伊恩•布雷默(Ian Bremmer)等人提出，世界将进入没有领导国家的时代，他称之为“G零世界”(G-Zero World)。(18)法里德•扎卡利亚(Fareed Zakaria)等人认为，美国即便不是绝对衰落，也肯定面临着相对衰落，因为新兴经济体的群体性崛起降低了美国在世界上的主导能力。(19)在国际上，也有越来越多的学者质疑“华盛顿共识”，主张“北京共识”“中国模式”及“当中国统治世界”的观点，认为“历史又回来了”，美国出现了政治制度和发展模式的竞争对手。(20)从对内治理来说，《美国展望》杂志创办人罗伯特•库特纳(Robert Kuttner)在2007年就指出，我们的民主体制本身已经被破坏到十分糟糕的程度。布什政府狂妄自大，错误地发动伊拉克战争，与此同时，美国的经济衰退了。(21)即便不承认美国已经衰落的理查德•哈斯(Richard N. Haass)和约瑟夫•奈也意识到美国的确“表现不佳”，美国应该整理内政，将提倡民主、提倡人道主义、反恐等原则“融合”起来，缔造第二个美国世纪。(22)此外，大多数美国民众中间近年来也充斥着“美国已经衰落”的声音。盖洛普民意调查数据显示，目前大多数美国人认为美国滑落到“世界第二”的趋势似乎不可避免。在2014年的民调数据中，当询问哪个国家是世界“最大经济体”时，有52％的受访者回答是中国，而只有31％的受访者回答是美国。虽然事实上美国的确还是世界第一，但只有不到1/3的美国人这样认为，这表明美国人出现了制度自信不足的危机。(23)

然而，真正对美国近年来出现的制度性挑战做出理论回应的还是当年首倡“历史终结论”的弗朗西斯•福山。在2014年出版的新著《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》一书中，福山对近代500多年以来的政治制度进行了系统梳理和研究，对国家、法治和民主问责制在世界各地的发展情况做出了评估，特别是在第四部分对美国政治制度出现的所谓“政治衰败”问题做出了理论回应。在福山看来，经过100多年的发展，美国宪法所信奉的“麦迪逊式民主”反而成为那些阻碍对美国制度进行必要改革的强大利益集团的合法工具，自“进步主义运动”以来的美国立法、行政、司法三大支柱性制度都出现了政治衰败的问题。具体来说：第一，美国国家(state)尤其是联邦立法部门已经被利益集团和游说团体所俘获，侵蚀了政府有效运作的能力，美国重新“世袭化”了；第二，国会和法院在美国政府中的影响力过大，导致行政效率低下，美国政府变成了十足的“政党和法院主导的政府”，最终受损的是国家能力；第三，联邦政府在意识形态上出现了极化趋势，美国的分权制衡机制变成了否决制(vetocracy)，导致美国必要的政策调整面临着重重阻碍而无法实现。在福山看来，强大国家、法治和民主问责制出现的问题已经呈现盘根错节之势，美国政治制度已经不再是一个高效率、奉行法治和民主问责的政治制度，而是出现了严重的“政治衰败”。(24)福山对美国式民主的这一反思以“衰败中的美国”为题，在《外交》杂志上发表，引起了学界的广泛关注和讨论，围绕美国衰落的制度性根源，国内学界也有热烈的讨论。(25)

与福山关注美国存在的政治衰败(Political Decay)不同，中国学者更关注美国衰落(American Decline)。迄今为止，尽管大多数从事美国研究的学者不认为美国目前已经衰落，但更多的学者认为在美国遭受金融危机重创后，力量优势、国际地位和软实力日趋下降，对国际事务的掌控力也日趋衰落，美国衰落是一种长期性趋势而不是周期性现象。(26)清华大学胡鞍钢教授则十分肯定地认为，国家竞争本质上是制度竞争，由于文化根源、军事和金融集团对利益的攫取和瓜分等制度性缺陷，美国衰落将成为不可争议的事实。(27)在胡鞍钢教授看来，美国政治制度的衰败必然会带来美国实力的衰落。其实福山并没有强调美国已然衰落或即将衰落，要说服美国人重新思考美国宪法中最基本的原则进而承认美国以外的政治制度的合理性，其可能性微乎其微。尽管福山意识到美国政治制度出现了“政治衰败”问题，并寄希望于一个推动改革的社会阶层发动一场新的“进步主义运动”，但美国两大政党和众多利益集团都难以鼓足勇气对美国式民主制度进行比较大的手术，多数美国人对于维持现有制度现状的意愿恐怕是根深蒂固的。不过，由于美国是当今世界唯一的超级大国，对美国制度竞争力和战略影响力的判断事关中国国家战略和国际战略的成败，对福山提出的“美国衰败论”和中国学者提出的“美国衰落论”(两者并不是一回事)问题，需要中国学界做出审慎的研究和客观的回答，要尽可能避免先入为主的理论误判和一厢情愿的战略误判。因此，如何理解当下美国学界讨论的“美国衰落论”的本质内涵，以及美国制度的改革和前景，就是本文想要着力回答的问题。

二、非美国衰落，实民主困惑

如胡鞍钢教授所言，国家竞争本质上是制度竞争。福山是坚定的自由民主主义者，为了证明资本主义自由民主制度终结了人类对于政治制度追求的历史，他探索了数千年的世界政治制度发展史，其洋洋洒洒上百万言的《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》建立起的是一个由国家、法治和民主问责制三个支柱支撑起的现代政治制度模型，他借此模型认为美国式的自由民主制度终结了人类对政治制度的探索历史。(28)对福山而言，一个国家之所以强盛，归根结底取决于它是否建立起自由民主的现代政治制度，至少，建立起这一现代政治制度，是确保一个国家不会衰落的根本。因此，在福山看来，美国政治衰败并未导致美国实力衰落，因为美国已经建立起了成熟的现代政治制度。既然如此，福山强调的政治衰败是一个什么问题呢？

“政治衰败”一词，最初来自于福山在哈佛大学的恩师塞缪尔•亨廷顿。在亨廷顿看来，当社会现代化发展快于政治和制度现代化的时候，传统政治秩序无法容纳新兴社会群体的政治参与要求，无法适应环境变化的政治秩序衰败就会产生，“政治衰败”特指国家政局的不稳定状态，可能导致极度混乱、失序和暴力。(29)福山发展了亨廷顿的“政治衰败”概念，亨廷顿的“政治衰败”特指发展中国家政治发展中出现的传统政治秩序衰败，而福山用它来指美国和其他民主政治制度出现的政治秩序衰败，认为当民主制度出现因思维僵化和再世袭化的机能障碍，地位稳固的政治行为体就会阻碍制度改革和创新，进而造成民主制度的效率低下和改革举步维艰。(30)因此，美国政治衰败仅仅指美国民主制度出现的机能失调，而非美国已经走上永久性衰退之路，更不意味着美国的实力肯定会衰落。然而，福山没有解决一个根本性的美国政治制度问题，那就是如何解决民主理想与民主实践两者之间的张力，这一张力恰恰是今天美国种种问题的根源所在。

从古希腊民主开始，民主就一直存在着民主理想与民主实践两者之间的内在张力，亦即民主的困惑。从民主理想来看，作为一种政治原则，追求人民当家做主是所有民主思想追求的理想和目标，民主程度越高的政治制度，越具有政治正当性；从民主实践来看，民主作为一种政治生活，它又受到历史传统、文化价值和现实条件的制约，导致要么民主程度无法提高，要么较高的民主化水平反而造成更多的治理难题，比如“多数人暴政”、民主僵局、政治不稳定，等等。对于这一问题，西方民主理论研究着力在所谓“增量民主”上下功夫，强调所谓“交流的民主”(communicative democracy)、“对话民主”(dialogic democracy)、“共识民主”(consociational democracy)、协商民主(deliberate democracy)等理念，