节大磊：美国的政治极化与美国民主

内容提要：政治极化是美国政治在近几十年的最显著变化之一。尽管政治极化在美国内战前后、进步主义时代以及大萧条时期不乏先例，但是当前的极化程度的确是20世纪以来最高的。20世纪60年代的政治平权及其所带来的政党重组以及70年代以来不断攀升的贫富分化是政治极化上升的政治经济大背景。另一方面，政党初选、选区划分和国会规则等方面的制度变迁也直接或间接导致了政治极化现象。尽管政治极化对于美国民主政治有一定的积极作用，但是其与美国分权制衡体系的结合造成了福山所担忧的“否决政治”。制度改革可能是缓解政治极化和“否决政治”的可行途径。

关键词：政治极化 否决政治 美国民主

节大磊，政治学博士，北京大学国际关系学院讲师。研究领域：国际安全、两岸关系、中美关系。

导论

作为冷战结束初期“历史终结论”的旗手，福山对于美国民主和美国政治的反思和批判自然引人关注。在其《衰败的美利坚》一文以及《政治秩序与政治衰败》一书中，福山认为“否决政治”(vetocracy)越来越主导了美国政治的运作。“否决政治”导致否决为上、治理为下、政争不断而效率低下。至于“否决政治”产生和发展的原因，福山说道，“自从19世纪末以来，美国两大政党在意识形态上从来没有如此两极分化过…… 但是，政治的极化并不是故事的全部。民主制度并不是为了终结冲突，而是为了通过共同制定的规则和平解决和缓解冲突。一个好的政治制度所产生的政治后果应当尽可能地代表尽可能多的人民的利益。但是当极化遇到美国麦迪逊式的制衡体系，结果就是灾难性的。”[2]简而言之，福山认为，美国的政治极化(polarization)及其分权制衡体系共同造成了“否决政治”。

那么，缓解“否决政治”现象的途径有两种：或者改变分权制衡的制度，或者改变政治极化的状况。福山的思路是从前者着手：“如果美国能够实行一个更加像议会制的制度，则很多问题就会迎刃而解，但是这种形式的制度变迁过于激进，几乎难以想象。美国人对其宪法有种宗教似的信仰，因此要让他们重新认识其中的信条困难巨大。我认为比较现实的改革方案是减少否决型角色，或者加入某种议会制的成分，使得现在的分权体系增加更多的等级制权威。”[3]诚如福山所言，想要改变堪称美国根本政治制度的分权制衡难度巨大，因此探讨如何改变政治极化的状况从而缓解“否决政治”似乎是一条更为可行的道路。本文首先说明在美国的政治环境下政治极化的涵义及其历史演变，进而分析政治极化在上世纪70年代之后不断得以强化的多重原因，最后探讨政治极化现象得以缓解的前景及其对于美国民主的意义。

*福山

一、政治极化的涵义和美国政治极化的历史发展

极化现象包括两个主要方面：一是相互之间的差异性，二是各自内部的同一性。美国的政治极化也意味着两个阵营之间在意识形态和政策立场上的差异性越来越大，同时各自内部在意识形态和政策立场上的同一性越来越高。[4]其次，政治极化也体现在不同的层面：政治精英层面，大众选民层面，以及所谓“红州”对“蓝州”的地理区域层面。在政治精英层面，极化现象又可以体现在联邦国会，也可以体现在州议会，甚至可以体现在联邦最高法院。[5]本文的讨论主要集中于联邦国会，尤其是众议院，一是由于篇幅所限，二是因为国会是政治极化体现最为充分的政治机构。

政治极化并不是美国政治中的新现象。在历史上，美国数次在国家发展方向的大问题上都产生过重大政治对立和两极化。19世纪60年代血腥的美国内战可能是最高程度的政治极化，因为南北双方在废奴还是蓄奴问题上的对立已经无法在既有政治体制内得以解决；19世纪末20世纪初，经历了“镀金时代”的美国迅速成长为一个工业大国，但是在如何应对随之而来的政治腐败、经济垄断以及贫富分化等问题，以及美国应当在世界上扮演什么样的角色等问题上，不同政治阵营之间分歧明显；在20世纪30年代的经济大萧条时期，政府和市场之间应当是何种关系在一段时期内成为了两党之间攻讦的主要战场。南北战争、进步主义改革和罗斯福新政在解决了这些重大分歧和对立的同时，也推动了美国的发展和进步。[6]

以上所提到的政治分歧和极化都出现在成长和变化中的美国。也就是说，在美国政治、经济和社会发生剧烈变动中的时候，不同的政治阵营对于美国的发展道路和发展方向存在重大歧见似乎不足为奇。从20世纪30年代到70年代，美国政治的极化程度相对较低。从70年代之后，极化程度就一路走高，尤其是在90年代之后，极化程度比起历史上其他时期都有过之而无不及。换句话说，在美国成长为今日的超级大国之后，其政治极化程度从来没有像现在这么严重过。美国学者利用1879年至2011年美国国会议员的投票行为来衡量政治极化的变迁，也表明今日的极化程度自1879年以来史上最高。[7]

如上所述，政治极化意味着两个政治阵营内部越来越同质化，同时两者之间越来越异质化。这也就意味着，民主党和共和党内部的中间势力和温和派越来越少，两党之间的交集越来越小，最自由的共和党人甚至比最保守的民主党人还要保守。在上世纪70年代末，众议院尚有30%的中间温和派，而到了21世纪初则下降到8%，与此同时立场强硬的自由主义者和保守主义者则从27%上升到57%。[8]参议院也不遑多让：中间温和派从41%下降到5%。[9]其次，国会两院的所谓“党派投票”(party voting)――一党的多数在投票中反对另一党的多数――的比例都在上升。众议院从20世纪70年代的36%上升到90年代的54%，参议院则从42%上升到57%。[10]这种趋势在近些年愈演愈烈。以奥巴马政府为例，奥巴马总统在上任之初的《刺激经济法案》在众议院没有获得一名共和党议员的支持，在参议院也仅仅获得三名共和党议员的支持，其更具争议性的《医疗改革法案》更是在国会两院遭到了所有共和党人的反对。在2016年初，最高法院大法官安东宁?斯卡利亚去世之后，共和党人控制的参议院司法委员会已经表示，不会考虑任何奥巴马总统的大法官提名。[11]

美国政治的两极化并不仅仅限于政治精英，美国选民――尤其是积极投票和参与政治的选民――也开始展现出越来越清晰和一致的意识形态偏好，其政党认同也更加明显和强烈。[12]一方面，自认为是中间选民的比例从上世纪70年代开始下降，有明确政党认同的比例增加。[13]另一方面，不同的意识形态和政党认同也对选民对领导人和公共政策的评价出现两极化。以两党选民在2004年对小布什总统的评价为例：90%的共和党选民肯定其表现，其中66%表示强烈肯定；与此同时，81%的民主党选民否定小布什的表现，其中64%表示强烈否定。当然，不同政治阵营的选民对于同一个领导人的不同评价并不奇怪，但是两者之间的差距在日益扩大。在1972年，共和党选民肯定尼克松总统表现的比例与民主党选民之间的差别是36%，1980年这个数字对于卡特总统是42%，1988年里根总统是52%，1992年的老布什总统和1996年的克林顿总统是55%，而2004年的小布什总统这个差别上升到71%。[14]奥巴马总统在2008年刚刚当选的时候表示要尽力结束党争，促进两党合作，但是在其第二任期行将结束的时候，两党选民对其评价的两极化程度似乎已经笃定创历史新高。[15]最后，以对小布什政府发动的伊拉克战争的评价为例，选民的正负评价几乎是按照党派认同划分的，评价的两极化程度高于朝鲜战争和以及被普遍认为撕裂美国社会的越南战争。[16]也许这也是为什么85%的选民认为他们十分看重2004年的总统选举结果的原因，而这个比例也是1952年以来最高的。[17]

二、政治平权、经济分化与政治极化

美国政治的两极化倾向始自20世纪70年代并不是偶然的，因为60年代的民权运动以及相关改革带来了一次意义深远的政党力量重组。在20世纪60年代以前，民主党和共和党都是意识形态较为松散的政党。民主党包括在种族问题上极为保守的南部民主党人，也包括东北部和西岸自由派的民主党人；而共和党既包括中西部的保守共和党人，也包括东北部和西岸接近自由派的共和党人。有美国政治学家把这种现象称为“四党政治”。[18]在这种情况下，任何政治派别想要单独完成重大立法都面临困难，因此跨党派合作不仅称为可能，甚至在某些情况下也是必须。以1964年结束种族隔离制度的《民权法案》为例，法案在众议院以290票赞成以及130票反对通过，