覃辉银：社会主义协商民主与中国的政治发展

【内容提要】 社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，社会主义协商民主全面推动了中国政治的发展。就政治体系而言，协商民主充实了政治结构，促进了政治分化和政治制度化；就政治决策而言，协商民主促进了决策的民主化和科学化，规范了政治博弈的途径；就政治绩效而言，协商民主丰富了权力运行方式，提升了党的执政能力和政府的治理水平，增强了政治合法性；就政治价值而言，协商民主推动了意识形态的转型，促进了政治意识的现代化和理性化。

【关 键 词】协商民主/政治发展/政治体系/政治决策/政治绩效/政治价值

社会主义协商民主制度是中国共产党继承新民主主义革命统一战线，总结人类政治民主发展的经验，吸收中国传统政治文明的有益成分，结合社会主义初级阶段的基本国情，坚持中国特色社会主义政治发展道路，而逐步发展起来的政治制度。协商民主的基本含义是指执政党和政府的代表、各参政主体的代表及涉事公民，围绕公共事项，经过自由平等地协商，达成决策共识的政治机制和治理形式。协商民主是我国国家建构的内在要求，是社会主义民主政治的特有形式和独特优势。基于协商民主的形式和特点，深入探讨协商民主对我国政治发展的影响，有助于深刻认识我国人民民主发展的现状，明确政治体制改革和政治发展的方向，推进社会主义政治文明建设。

一、就政治体系而言，协商民主充实了政治结构，促进了政治分化和政治制度化

(一)协商民主突破了传统代议制民主政治参与的局限性

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，社会主义协商民主是人民民主的重要形式。协商主体总的来说就是人民内部各方面。人民政协组织中的协商主体包括：中国共产党有关组织方面的人士、人民政府有关机构和部门方面的人士、各民主党派方面的有关人士、各人民团体方面的有关人士、各民族及各界代表人士等。人民政协之外平台上的协商主体，与此类似。协商主体涵盖了从各界精英到普通公民的所有政治行为主体，协商主体的多元性、平等性和广泛性，突破了传统代议制民主政治参与的局限性，弥补了中国人民代表制、党代表制的不足，满足了公民政治参与的愿望和诉求，凸显了社会主义民主的广泛性和真实性，夯实了政治制度的群众基础，拓宽了政治体系的开放度和包容性，促进了政治体系的稳定和政治体制的可持续发展。“协商的过程实际上就是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。”[1](P56)协商民主就是参与民主。

(二)协商民主制度发展成为中国政治体制的重要组成部分

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立于1949年9月，经1993年第八届全国人民代表大会第一次会议载入宪法之后，全面进入制度化、规范化、程序化发展阶段。上世纪90年代以来，协商的实践从政党之间、政府与社会之间，逐渐扩展到社会团体之间、公民之间，出现了各种形式的公民协商，从而使协商从上层走向基层，从国家层面走向社会层面，逐渐形成了由国家层面的政治协商、国家与社会之间的社会协商和社会层面的公民协商共同构成的中国民主协商体系[2](P152)。这是一种中国特色的一党领导、多党合作、多元协商三者有机统一的政治生态。其中，人民政协则是实现多党合作、政治协商、参政议政和民主监督的核心组织机构。作为协商民主的重要载体和主要渠道的人民政协同中国共产党、人民代表大会、人民政府一道构成了我国政治体制的基本结构。社会主义协商民主是我国民主政治的特有形式，具有不可替代的作用，要进一步健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。

协商民主的实践形式，主要有4个层面的协商：一是中国共产党作为执政党在党内外进行广泛协商，包括中国共产党与民主党派的直接协商和在人民政协中协商；二是国家政权机关的立法、施政协商，主要包括人民代表大会的立法协商和政府与社会的协商对话；三是人民政协的政治协商，中国共产党与民主党派、人民团体、各族各界人士开展协商；四是基层民主协商。

在长期的实践中，社会主义协商民主形成了从国家形态到社会形态的立体式协商网络。如党际协商、中共党内协商、党群协商、“两会”协商。人民政协内部有人民政协的全体会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议、双周协商座谈会和专题座谈会、专题协商会、情况通报会、论证会、意见听取会、研讨会等，分为专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。各地还产生了一系列创新性的、富有成效的民主协商形式，如民主议事会、民主恳谈会、政策听证会、民主理财会、民情直通车、政策公示和政务公开、决策咨询、政策评估、村(居)民议事会、公推直选、居民论坛、便民服务窗、职工工资集体协商、政务热线、民间商会等。

(三)协商民主促进了政治结构分化

伴随着改革开放和市场经济的发展，中国社会结构分化、利益主体多元化相伴而生，现代市民社会逐步成长。这些新发展导致政治行为主体增多，政治参与迅速扩大，政治行为主体之间的关系发生演进，传统的混溶型社会政治结构发生了分化。

政治主体由执政党扩展到参政党和其他主体，政治参与水平提高。人民政协制度不断发展，人民政协会议的组织体系逐步健全，地位和作用日益加强，功能不断充实，制度规范不断完善。政治协商越来越重要和普及，政治决策增加了协商环节。民主党派的地位上升，增加了执政党与参政党和社会人士的相互作用，建立了比较健全的执政主体与参政主体之间的互动关系。中国共产党加快由领导革命的党向领导执政的党转变，以“三个代表”重要思想加强党的建设，强化执政能力，党内新增了社会工作机构。发挥社会力量加强对权力的有效监督和制约，遏制腐败现象。由经济改革和发展以及民众思想观念的多元化引发的社会政治问题日益增多和复杂化。中国政治从集权向分权发展，走上了制度化分权的进程，改变了政治结构和政治过程。一是功能性分权，政府机构的功能和职责越来越明晰，服务职能和治理能力明显增强；二是国家向社会分权，各种民间组织参与社会管理，社会力量对权力的监督和制约增强，党和政府越来越重视社会建设和管理。政府与民众沟通服务趋于增强。政治文化趋向世俗化和理性化。政治结构分化促进了政治民主化、政府高效化和保持政治系统的动态稳定。

(四)协商民主坚实有效地促进了社会政治稳定

亨廷顿指出，“政治安定取决于制度化与参与的比例。要保持政治安定，就必须在政治参与和发展的同时，一个社会制度的复杂性、自主性、适应性和凝聚性也随之提高。”[3]改革开放给中国的政治带来三大挑战：一是动员起来的政治参与；二是市场化引发的社会结构多元化；三是经济与社会发展要求政府科学决策。这三大挑战最终都汇集到一个核心点上，那就是“一元领导与多元结构”之间所形成的多重紧张关系[2](P147)。社会主义协商民主通过发挥团结和民主两大职能缓解了“一元领导与多元结构”之间的张力，促进公民有序政治参与。协商民主注重公共协商，主张公民通过对话、讨论、辩论、审议等方式来决定公共问题。公民与政府在特定的空间内平等对话，密切了党群干群关系，有利于建立社会矛盾缓解机制，增强了政治制度的承受能力和应变能力。

同时，协商民主是社会转型时期的一种重要的利益协调机制。1949-1979年中国社会利益结构呈现出高度的整体性，其基本特征是个体的利益服从整体的利益以及个体间利益的平均化。转型时期，社会结构发生重大变化，利益格局出现了重大调整，原有的利益协调机制遇到了瓶颈，从而使整个社会政治体制面临巨大的转型压力。“只有通过建立一套制度化和民主化的机制来处理利益集团之间矛盾，才能消除利益冲突对社会政治稳定的消极影响，为社会长治久安奠定制度基础，建设一个真正的‘和谐社会’。”[4]协商民主制度的重要社会基础，就是利益关系格局的多样性导致的利益诉求的多样性。选举民主代表了大多数人的意见，竞争性的机制导致它否决了少数人的正确意见，并且在公民政治参与的深度和广度方面有着较大的局限性。协商民主拓宽了政治参与渠道，充分保证了不同利益主体有足够的机会和途径参政议政、建言献策，既尊重了多数人的利益，也维护了少数人特别是社会弱势群体的利益。与竞争性选举相比，政治协商有利于不同利益群体的利益协调与整合，化解分歧与对立，完善社会财富分配机制，维护社会和谐稳定。

二、就政治决策而言，协商民主促进了决策的民主化和科学化，规范了政治博弈的途径

(一)协商民主与中国共产党执政――决策科学化

政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。在中国共产党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，执政党通过多种形式在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，听取各方面的意见和建议，有利于集思广益，减少决策失误，降低决策风险，增加决策的认可度，促进决策顺利实施，保证决策的民主化和科学化。实行协商民主，有利于避免执政党垄断权力，从而完善决策的公众参与机制，实现决策主体的多元化、决策信息的公开化和决策参与的有序化，提高党和政府决策的质量和水平。

(二)协商民主与民主党派参政――决策民主化之一

中国共产党与民主党派通过两种基本方式展开党际协商。一是中国共产党同各民主党派，通过民主协商会、谈心会、座谈会等形式，就国家大政方针和国家事务管理等方面的问题进行协商；二是中国共产党在人民政协同各民主党派，通过政协各种会议、专题调研报告、情况通报会、政协委员提案等，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商。协商民主维护了民主党派参政的权利和利益。“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[5]民主党派积极参政议政，充分发挥了民主党派“人才库”、“智囊团”的智力优势，增进了各方面人士的相互理解和沟通，反映了社会各阶层各群体的具体利益和要求，提高了决策的民主化、科学化水平。

(三)协商民主与人民群众参与――决策民主化之二

改革开放以前，中国的政治参与主要是以动员性参与为主。“改革开放以来，整体性利益结构逐渐分解，‘利益原则’在社会中得到普遍承认。……政治参与主体增加，政治参与扩大。这就要求政治系统有能力把这些因现代化而达到新的社会觉悟的社会力量成功地吸收进体系中来。”[6]

“中国实行的是人民民主，创造人民广泛参与国家事务、共同治理国家的人民当家做主的政治生活是其基本使命。”[2](P152)拓宽人民表达、参与渠道既是尊重人民主体地位的要求，又是决策民主化的必然要求。协商民主是保障人民群众知情权、参与权和表达权的政治渠道，推动和扩大了公民对政治生活的有序参与。协商的领域覆盖经济、政治、法制、文化、社会、生态、外交等方方面面；协商内容具有广泛性和针对性，从关乎国计民生的重大问题，到影响群众具体利益的各项事务的决策。我国已初步形成了从国家到社会形态的协商民主网络，