肖滨：中国国家治理现代化战略定位的四个维度

近年来，“治理”一词不仅在学术文献中常见，而且也频频出现在执政党和政府的文件中。不过，如果加以仔细分析，人们会发现，穿梭于两类文本中的“治理”一词可能属于“术语相同、话语各异”的情形。换言之，在两类文本中，实际上存在两套“治理”话语：一套是学术版的“治理话语”，集中流行于学术界，它的学术资源主要来自西学文献中的“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”概念，其基本元素包括多元（国家、公民、私营部门等）互动、协商共治、民主参与、规则约束等［１］（Ｐ５－８）；另外一套不妨称为文件版的“治理话语”，它主要出现在有关文件中。

有学者指出，改革开放以来，“治理”一词尽管在执政党的文件中使用频次不断攀升，使用范围也不断扩大（从全会文件进入党代会报告，直至进入党章），治理的对象也从早期的自然环境扩展为社会事务，但文件中的“治理”概念在很长一段时间里似乎主要沿袭汉语中传统“治理”一词的含义，即统治与管理。［２］（Ｐ１３８）因此，就文件版的治理话语而言，其核心元素是治国理政意义上的统治与管理，它与以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”为基调的学术版的治理话语有区别。

然而，近年来，文件版的治理话语似乎出现了某种意义上的转折，即在一定程度上有靠近学术版治理话语的迹象。这样，两套治理话语开始有了某种交集。一个例证就是“社会管理”直接被“社会治理”所取代：“社会管理”原本已被中共十八大政治报告所采纳（使用１６次）并进入了十八大修改的党章，但在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被“社会治理”替代。值得关注之处不仅在于“‘社会管理’一词的遭遇―――无论是其登高，还是滑坡，都是改革开放以来中共文件政治中罕见的现象”［３］（Ｐ１３９）。尽管文件中“社会治理”一词的内涵在很大程度上仍然接近“社会管理”所表述的意思，即继续在政府管理的基本职能的意义上使用该词，但它如此迅速地替换“社会管理”一词究竟意味着什么？

从表面来看，这在一定程度上表明，文件版的治理话语吸纳了学术版治理话语的某种元素，但从深层而言，文件术语变化的真正意义可能在于紧密关联的两个方面：一方面，“‘从管理到治理’的过程确确实实在中国发生着”［４］（Ｐ１３９）；另一方面，执政者正在试图回应中国改革实践中发生的从管理趋向治理的转变。由此引出的问题是，从战略选择的高度看，十八届三中全会提出实现国家治理现代化决定的战略定位究竟是什么？本文的分析将表明，顺应历史趋势、回应现实挑战、立足全球视野、优化治权以重构执政合法性是执政党提出中国国家治理现代化命题的核心根据。由此，从历史趋势、现实挑战、全球变局和政治视角四个维度来回答上述问题，以确立中国国家治理现代化的战略定位。

一、历史趋势：从专政、管理到治理

如果说文件中术语表述的变化在一定程度上折射出执政党试图回应中国改革实践中发生的从管理趋向治理的转变，那么，由此做出战略性的选择，首先在于其顺应历史演进的大趋势。这也意味着理解中国国家治理现代化的第一个维度是历史的维度。在此维度上，区分国家统治、国家管理和国家治理三大概念将有助于我们把握这种历史演进的基本趋势。

在学术界，大多数学者倾向于认为，国家统治主要指国家以其政权为依托，运用暴力和权力资源独断地对社会和民众进行支配和管控，以巩固政权、维护公共秩序的行为。国家管理则是国家政权在处理社会公共事务过程中对各种投入要素的优化组合和高效利用，其目的在于实现国家利益和国民利益等社会公共利益的最大化。国家管理作为公共管理，它以公共性、专业性、职业化为特色。［５］（Ｐ１６）如果接纳以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”为基调的治理话语，那么，国家治理不仅与国家专政根本对立，而且与国家管理也判然有别，国家治理强调包括国家、公民以及社会组织等在内的多元治理主体在应对公共事务、提供公共服务及公共产品中的网络互动、协商共治、民主参与、规则约束等。正是借助国家统治、国家管理和国家治理的概念框架，我们可以从１９４９年以来国家权力运行的轨迹中去探寻其历史意蕴。

我们不妨把从１９４９年到１９７８年的国家权力运行格局称为国家专政。国家专政的实质是阶级专政。因为１９４９年成立的新中国是２０世纪中国社会革命的产物，而“中国的社会革命是以阶级为中心的”［６］（Ｐ１９）。这就意味着它实质上是阶级国家，更具体地说，是无产阶级主导的国家。１９４９年６月，毛泽东就对即将诞生的新国家给予了明确的阶级定性：这是“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”的国家［７］（Ｐ１４８０），因此，国家统治乃是阶级的统治。在对资产阶级全面专政的主张下，国家专政不仅意味着国家完全替代市场、吞噬社会，国家控制所有的政治、经济、社会、文化资源，社会个体高度依附于国家，个人一旦失去了这种依附，意味着最基本的生存权利的丧失，而且还体现为国家通过城市的单位、街道居委会和农村的人民公社等制度安排对民众实行全面的社会整合和社会管控。

１９７８年改革开放之后，随着国家的战略重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，国家全能主义开始受到解构。面对逐渐从国家中分离出来的市场和社会，国家不得不放弃全面专政，国家统治开始从专政走向管理，即转向对经济秩序和社会秩序的维护以及对公共事务的应对处理，这就进入了国家管理阶段，阶级国家也就逐渐蜕变为管理国家。尤其是进入２１世纪以来，改革前国家总体性的支配权力逐渐被一种“技术化的治理权力”所替代，“技术治理的行政改革，不仅在中央与地方的行政监督和控制上产生了行政科层化的效果，而且在中央与地方的财政关系上也推动了行政科层化的倾向”［８］。就国家权力运作的轨迹而言，所谓转向“技术治理”不过是国家终结权力的专政即权力的独断性支配，向更多地依靠科层体制、按照行政规章运行行政权力以进行国家管理的方向演进。

以“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”为基调的国家治理不仅与阶级斗争时代的国家专政根本对立，而且也不同于经济建设至上时期的国家管理，它是国家权力运行可能呈现的新形态。一方面，经过中国学界的持续努力，作为来自西方的学术术语，“Ｇｏｖ－ｅｒｎａｎｃｅ”的核心理念已经植入中国学术界的国家治理概念之中。从２０世纪９０年代中国学者将“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”译为“治道”，到２１世纪之初“治理”成为该词的主流译法，中国学术界在吸纳、消化和再阐释的基础上，既承接了由国际学术界所阐释的“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”的核心理念，又赋予了新的元素，例如，实现“公共利益”被设定为“治理”的更高目标。［９］（Ｐ９４）这不仅建构了中国学术版的“治理话语”，而且在一定意义上为国家治理设定了价值方向。另一方面，走向国家治理也显示了中国国家权力运行的轨迹。面对改革开放以来日益纷繁复杂的社会公共事务，面对国家之外自主的市场主体（企业、公司等）和日趋自治的社会主体（社会组织等）以及具有权利意识的公民个体，国家既无法如阶级斗争时代那样硬性地一元主宰、全面专政，也难以简单地直接管控和生硬地回应，国家不可避免地需要调整其行为，与政府之外的这些多元主体良性互动、相互合作，一起协同处理公共事务、制定公共政策、解决公共问题，从而为企业、公民和社会提供优质的公共产品和公共服务。因此，如果说吸纳“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”的理念和寻求其中国化的表达意味着中国知识界设置了探索治理道路的路标，那么，走向国家治理正好体现了国家权力运行新的发展方向。

总之，如果历史地看，国家治理其实是继国家专政、国家管理之后国家权力运行可能选择的新形态，它也显示了６０多年来在现代国家成长的历史进程中，中国走出阶级国家、迈入管理国家之后的一个发展趋势。顺应这一历史趋势，不仅是执政党调整其文件中术语的理由，更是其提出中国国家治理现代化命题的历史依据和历史定位所在。这也是我们理解中国国家治理必须依托的历史脉络。

二、现实挑战：外部关系与内部结构

中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定不仅是顺应历史演进的大趋势，更是在直接面对现实的挑战。我们以国家为观察点，从内外两个层面分析中国国家治理现代化所应对的现实挑战。

从国家与外部治理主体的关系看，中国国家治理现代化回应的现实挑战是如何实现在执政党统领格局下多元主体有序的协同治理。历史的事实表明，在改革开放前的国家专政时期，个体完全依附于国家，而国家之外也“不再拥有能够自由地、真正地为其讲话的机构和组织”［１０］（Ｐ１４２），只有作为统治主体的执政党和国家才具有话语权。在此条件下，上述挑战根本不存在。然而，改革开放３０多年后，随着国家与市场、国家与社会的结构性分离，全能主义的国家已经不复存在。相对于国家专政时期，执政党依然是唯一而坚定的统治核心，但全能主义瓦解后的国家必须正视逐渐兴盛的多元主体局面，面对三重关系：（１）国家与市场的关系。来自市场的企业、公司不仅是政府征税与服务的对象，它们本身也日益成为一种介入公共事务的力量，是多元治理主体中不可或缺的一员。（２）国家与社会的关系。主要涉及两个方面：一方面是国家与社会组织的关系，在国家和各级政府的培育、扶持下，社会组织在全国各地如雨后春笋般地不断增长，它们不仅在政府购买服务、抢险救灾、社区建设、环境保护、社会服务、慈善救济等领域非常活跃，而且也是公共决策中积极的参与者；另一方面是国家与私营企业主等新兴社会阶层的关系，这些新兴的社会阶层不仅是政治上被吸纳的对象（例如容许私营企业主入党），他们也是国家治理中重要的参与力量。（３）国家与公民的关系。改革开放后，随着中国公民权利的逐步实现，公民的权利意识日益觉醒，公民参与的范围也在不断扩大，公民正在成为国家治理中不可忽视的参与主体。总之，事实表明，执政党和国家现在面对的是一个已经出现并将继续扩大的多元主体的现实格局。如何确保政治上的一元统领即执政党的核心领导，同时又形成多元协同治理的网络互动结构，这确实是一种来自现实的挑战。

在此意义上，国家治理现代化即是应对这一挑战的主动选择。这至少涉及四大方面的课题：

第一，理顺治理关系。即理顺国家与市场和社会的关系，更准确地说，通过确立国家与市场和社会的权力与责任边界，理顺国家与公司、企业和社会组织的关系，以此为国家与多元主体的良性互动、协同治理奠定基础。

第二，创设治理规则。即建立一整套制度规则来规范国家与多元主体之间的互动关系，形成法治之下的国家治理体系，以确保多方参与的、协同作业的国家治理在法治的轨道上运行。

第三，构建治理机制。多元主体参与的国家治理不仅需要在规则之下运行，而且必须按程序机制作业。因此，在合作处理公共事务的过程中，无论针对公共问题（例如环境污染、交通拥堵等）的公共决策、公众参与，还是针对政府的行为选择（例如政府选择在城市建垃圾焚烧厂来处理垃圾）的社会监督、公民问责，建立各种相应的运行机制，都是国家治理不可或缺的重要内容。

第四，确保有效运作。无论治理关系的理顺、治理规则的创立，还是治理机制的确立，其最终指向是实现有效的国家治理，即公共秩序的维护、公共服务的供给、公共福利的增进和公平正义的落实。

从国家内部的治理结构来看，在一个幅员辽阔、人口众多、族群多元、区域差异巨大的超大

型国家，中国国家治理现代化在纵向层面应对的现实挑战在于，在单一制的既定框架下，以何种制度安排化解中央权威与地方自主之间的紧张性以确保国家治理的有效性和公正性？