季丽新：中国特色农村民主协商治理机制创新的典型案例分析

内容提要：中国特色农村民主协商治理机制创新是在农村基层党组织的领导下，在农村基层民主制度基础上，农村各种政治力量大胆探索各具特色的协商形式，多元主体共同治理，协商参与者相互对话，形成农村发展共识。从制度基础看，中国农村民主协商治理机制可以分为制度改良型、制度创新型、制度改良与制度创新混合型。中国农村民主协商治理机制创新普遍强调党组织的“元治理”角色，尽可能保障农民的平等协商权利，节约制度成本，从本地实际出发，培育典型和渐进发展。当然，农村民主协商治理机制创新还存在很多问题。为此，农村民主协商治理机制创新要与完善农村民主制度相互连接，要与农村面临的复杂问题相互关联，要与提高农民政治能力相互促进，要与完善农村民主协商程序相互呼应，要发挥地方领导人的主动性和创造性。

关 键 词：民主协商/基层治理/治理机制

标题注释：基金项目：国家社科基金项目“提升农民政治水平与优化农村民主协商治理机制研究”(编号：13BZZ018)

长时期以来，中国农村治理机制始终没有摆脱官治与民众自治、国家与社会的分立思维，没有在政治实践中探索出官民合作的长效机制，无法完成国家政权建设和农村政治民主化的任务。进入新世纪以来，中国农村问题日益复杂化。虽然各个村庄所面临问题的程度和性质有所不同，但农村问题需要政府与民间力量合作解决已是不争的事实，为此，各地积极创新农村民主协商治理机制。与西方协商民主治理机制一样，中国农村民主协商治理机制强调通过讨论、对话的方式协调各个治理主体之间的相互关系，使各个治理主体积极参与政治决策，实现公共利益。但与西方协商民主治理机制不同，中国农村民主协商治理机制充分肯定农村基层党组织和政府在民主协商中的领导作用，注重与现有民主机制的衔接与融合，关注共识的形成，把通过投票方式作出政治决策融入民主协商治理过程中。也就是说，中国特色农村民主协商治理机制创新就是要在农村基层党组织的领导下，在农村基层民主制度基础上，农村各种政治力量大胆探索各具特色的协商形式，多元主体共同治理，协商参与者相互对话，形成农村发展共识，实现农民利益。

一、典型案例

近年来，我国各地从实际出发创新了多种多样的农村民主协商治理机制，如村民代表会、村民小组会、议事会、民主恳谈会、民主听证会等。有的学者根据这些机制所承载的功能把它们概括为五种类型，即决策性协商治理机制、听证性协商治理机制、咨询性协商治理机制、协调性协商治理机制、评议性协商治理机制。这一概括有助于人们透过纷繁复杂的协商形式发现协商的作用，并根据当地实际需求有针对性地进行协商机制构建。我们还发现，各地农村协商机制的创新在关注实际功效的同时，还非常重视制度因素。机制是制度的运行形式，任何机制的改变都是制度的改良和变革。从各地民主协商治理机制的制度基础看，农村协商机制创新的类型可以概括为制度改良型、制度嵌入型、制度改良和制度嵌入混合型。这一分类形式进一步揭示了农村民主协商治理机制创新的规律，为创新实践指出了基本路径，是对功能分类方法的补充和提升，具有重要的理论意义和实践价值。

(一)制度改良型的农村民主协商治理机制创新

这是通过对现有制度进行技术层面的改良所实现的农村治理机制创新，是一种体制内的创新。具体而言，就是以《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等现有制度规范为依据，对现有村民代表会议制度、村务监督制度、村民小组会议制度、乡镇人民代表大会制度、民主评议制度等适度调整，创新制度实现机制，引入协商因素，落实村民大会、村民代表会议、村民小组会议、乡镇人民代表大会的法定功能，切实保障广大农民的决策权、管理权和监督权，推进农村民主化进程。

1.河北省“青县模式”

2003年，为了缓和村级两委关系，促进农村稳定和发展，河北青县县委书记开始倡导“青县模式”。该模式主要表现为：村党支部改变了过去的大权独揽领导方式，从包揽控制村中一切事务转变到全局性的政治、组织、思想领导上来，村党支部书记通过竞选兼任村民代表会议主席并召集村民代表会议；村民代表会议对村中公共事务中的重大问题讨论协商并作出决策，并行使对村民委员会的监督权；村民委员会执行村民代表会议的决定，依法独立行使管理权。为了使民主协商机制持续稳定运行，“青县模式”还强调民主协商机制的法律化和制度化，依法明确村级组织的责任和办事程序，使村庄管理有章可循、规范有序。[1]

2.安徽省巢湖市的“民主评议模式”

2006年，为了解决并村后村干部过多问题，巢湖市委推出了民主评议村干部模式，具体的做法是：首先，利用村务公开栏，公开村干部的述职报告，征求群众对村干部的意见。其次，借助村民代表会议平台，村干部述职述廉。再次，村民代表讨论协商，交换意见，对村干部进行质询，村干部予以解答。最后，村民代表以无记名的方式给村干部投票，根据村干部工作业绩划分不同等级。巢湖市委还出台了《关于开展村干部述职评议工作的意见》，把民主评议村干部机制在全市进行推广。[2]

(二)制度嵌入型的农村民主协商治理机制创新

制度嵌入型的农村民主协商治理机制创新是在现行农村政治体系中嵌入新的政治制度因素，孕育和形成新的农村民主协商治理机制。这一协商机制主要通过协商会议的形式征询群众意见，解决农村发展中的棘手问题，如各种类型的听证会、商讨会等。

1.天津市宝坻区的村级“民主协商议事会”

自2013年6月始，天津宝坻区委和区政府通过构建村级“民主协商议事会”，推进农村基层民主协商。村级“民主协商议事会”的协商主体主要由三部分人组成：一是固定参加人，即村两委成员、村民代表、本村各级人大代表等；二是自由参加人，即根据议题需要鼓励广大村民自由参加；三是特邀参加人，即相关部门领导和与协商事务相关的代表。村级“民主协商议事会”协商的内容涵盖了村级公共事务和公益事业的方方面面，如村庄发展规划、村民福利待遇、招商引资、土地征用等。村级“民主协商议事会”的程序由五个方面组成：一是村两委干部提出议题；二是公示会议召开时间、地点、形式、内容等；三是围绕协商议题理智交流、自由辩论、形成共识；四是以协商参与者中的大多数人意见作为本次协商结果，上报上级部门。五是上级部门对协商结果进行研究和批复，协商结果作为决策的基础。[3]

2.成都市的“村民议事模式”

2008年，成都市委组织部以建立村民议事会制度为契机，积极探索农村民主协商治理机制。新机制以村党组织为核心，由村民(代表)会议或者议事会作为决策主体，村委会行使执行权，其他农村经济社会组织积极参与，采取协商对话形式达成共识。基本做法包括：第一，建立常设村民议事会。常设村民议事会接受村民会议或者村民代表会议的委托，在法定授权范围之内行使对村级公共事务的决策权和监督权。村民议事会成员的产生采取民主选举的方式，在直接选举产生的各村民小组议事会成员中选举产生，议事会中的村组干部不能超过所有成员的50%。第二，规范村民委员会的职责。村民委员会要对村民会议、村民代表会议和村民议事会负责，执行村民会议、村民代表会议和村民议事会的决定，行使《村组法》赋予的各项权力。第三，实现集体经济组织与村民委员会的分立。集体经济组织要以独立的市场主体身份，开展经营服务活动。第四，优化公共产品供给格局。公共产品的供给由依托村党支部和村委会转变为政府主导、多元力量参与的分类供给。第五，村党组织与村民议事会是领导与被领导关系。村党组织书记兼任村民议事会召集人、主持人，审查村民议事会的议题，就重要议题召开党员大会并向村民议事会提出建议方案，鼓励党员在村民议事会中发挥积极主动作用。[4]

3.广西贵港市的“协商自治模式”

2012年，广西贵港市委组织部倡议各自然屯建立“一组两会”协商自治制度。一些行政村管辖的自然屯较多，村民居住分散，“会难开、事难办”现象严重，村民自治制度流于形式，因而，在自然屯构建协商自治机制非常必要。广西贵港屯级“一组两会”制度，是由党小组引领，户主会商议，理事会贯彻的民主协商模式。党小组由自然屯的全体党员组成，确定户主会协商讨论议题。户主会由户主或户主代表组成，设会长一名，副会长一或两名，会长和副会长均由户主或户主代表推选产生。户主会依据党小组的提议，就屯中公共事务开展民主协商并就执行情况进行监督。理事会设会长一名，成员若干名，皆由户主会在协商的基础上推选产生。理事会是执行机构，执行户主会的决议，对户主会负责，接受户主会和党小组的监督。[5]

(三)制度改良与制度嵌入混合型的农村民主协商治理机制创新

相对于其他类型的民主协商治理机制创新模式，这种模式既以现有制度为依据，又不拘泥于现有制度，是一种制度改良和新制度嵌入相结合的模式。这一创新模式认为，农村民主协商是在农村现有政治制度基础上进行的治理变革，是对现有政治制度的继承，要把新政治制度资源的引入与既有政治制度资源的优化利用结合起来，实现新旧政治制度的有效衔接，既要节约制度成本，又要拓展制度空间，为广大农民行使民主协商权利提供更加多元、便捷的途径。

1.广东省“蕉岭模式”

2006年，蕉岭县纪委大力推行村监事会制度和村民召集组制度。一方面，各村设立监事会。所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生，监事会成员数与自然村的数量相对应，主要由老干部、老模范和老党员构成，在村里有一定威信，敢于监督，村民对他们信任度较高。至此，村庄在原有的村党支部、村民代表会议、村委会组织基础上，又增加了村务监事会这个实体机构。这一设计源自《村组法》的相关规定，即各村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，其成员由村民代表推选产生。同时，该制度有所突破，村务监督委员会的监督范围由法定的财务监督发展为对人、财、物的全方位监督，这在一定程度上扩大了村务监督委员会的法定权力。另一方面，各村设立村民召集组。蕉岭各村从全体村民代表中选举若干名成员组成村民召集组，相当于村民代表会议的常设机构，负责召集村民会议或者村民代表会议，实际上发挥着民主决策的功能。[6]

2.四川省的“彭州模式”

2013年，由成都市委统战部牵头在彭州等市建立基层协商民主制度，形成乡镇社会协商会和村(社区)议事会两级衔接的基层社会协商对话机制。乡镇协商会的职责是按照相关议事规则和程序讨论与乡镇群众切身利益密切相关的公共事务。乡镇协商会每半年至少召开一次。乡镇协商会的成员由群众推荐、个人自荐、组织推荐三种方式，主要由乡镇干部、村议事会和统一战线代表组成，邀请利益相关人员参与。乡镇协商会召开前要广泛征集议题，会议采取分组讨论和集中讨论方式，协商结果由党委政府酌情处理，采纳情况由协商会告知协商会成员。此外，彭州还借助村民代表会议，开展村级协商对话活动。[7]

中国农村民主协商形式多种多样，这里列举的典型案例只是其中一部分，还有人们熟知的浙江温岭民主恳谈会模式、山东省新泰市平安协会、山东招远市设立“村民说事室”等民主协商机制。随着各地创新民主协商治理机制热情的增加，