王磊：香港政治体制应当表述为“行政长官制”

摘要:  香港政治体制应如何表述，学界有行政主导、行政长官主导、行政长官负责制、三权分立、立法主导、司法主导、行政长官制等七种观点。香港政治体制应当表述为“行政长官制”。“行政长官制”符合宪法学关于政治体制的表达习惯，具有科学性、合理性，能够准确、严谨地反映香港特区各种权力之间的关系。“行政长官制”吸收了“总统制”、“议会内阁制”、“总督制”的一些特点，也与市长―议会制有相似性，但又不同于这些政治体制。“行政长官制”与“三权分立”不是一个层面的范畴。由于中西方宪法学在政治体制语境上存在差异，容易形成政治体制与“三权分立”之间关系的不同观点。“行政长官制”实际上是一种“弱行政长官制”。“行政长官制”是“一国两制”背景下具有中国特色的一种地方政治体制。

关键词:  政治体制，行政长官制，香港基本法，行政主导

一、关于香港政治体制应如何表述的不同观点

关于我国香港地区政治体制的表述，学界大致有以下七种观点，即行政主导(或行政主导制)、行政长官主导、行政长官负责制、三权分立、立法主导、司法主导、行政长官制。其中，行政主导或行政主导制的观点影响最为广泛。该观点认为，从香港基本法的有关规定来看，香港政治体制是一种行政主导的体制。[1]也有观点认为行政主导实际上就是行政长官主导，认为“行政主导一言以蔽之就是行政长官主导”。[2]还有人认为，行政长官负责制是从香港的实际出发，符合香港的具体情况的适宜的政治体制。[3]在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称：香港基本法)的起草过程中，有起草委员认为，香港的政治体制应原则上采用“三权分立”的模式；[4]也有起草委员主张立法主导；[5]还有人认为香港政治体制实际上是司法主导或司法霸权。另有学者提出了行政长官制，认为：“从香港的现有政治结构看，其最主要的机构应当加以改变，港督制改为行政长官制，立法局、行政局也应在不同程度上加以改变。”[6]

若要厘清香港政治体制问题上的争议，就必须先认识清楚“政治体制”这一概念的确切含义。所谓政治体制应当是一个国家或地方的政权组织形式，即一个国家或地方的权力是如何组织起来的。政治体制有时也简称“政体”。经典政治学家大多有关于政治体制方面的论述。柏拉图把政体分为四种，即斯巴达和克里特政制、寡头政制、民主政制、僭主政制。[7]亚里士多德把政体分为正宗政体和变态政体，正宗政体又分为君主政体、贵族政体、共和政体；变态政体又分为僭主政体、寡头政体、平民政体。[8]孟德斯鸠把政体分为三种，即共和政体、君主政体、专制政体。[9]边沁把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体三类。[10]洛克把政体分为民主政体、寡头政体和君主政体。[11]阿奎那把政治制度分为不义的政治和正义统治，不义的政治包括暴君、寡头政治或少数人的统治、暴民统治；正义统治包括平民政治、贵族政治、君主制，并认为君主制是最好的政体。[12]卢梭把政体分为民主制政体、贵族制政体、国君制政体和混合制政体。[13]他们的这些分类较为古典、宏观，政治性较强，主要都是以统治者人数、统治者财富状况等为标准来进行划分的。

当代宪法学家一般把政治体制分为议会内阁制、总统制(包括半总统制)、委员会制等几种主要形式。[14]近现代的这种分类较为微观，技术性更强，主要侧重于以立法与行政之间的权力关系为标准来进行分类，这种分类比经典政治学家有关政治体制的分类应用更为广泛。笔者于本文中有关香港政治体制方面的分析也主要是借助当代宪法学家有关政治体制的分类来进行的。

笔者认为，行政主导制不宜作为描述香港政治体制的名称。行政主导制反映了行政在香港特区政权中的主导作用，反映了权力体系的特征，但将这一特征作为政治体制的名称并不符合宪法学关于政治体制的表述习惯，因为它没有在名称上出现机关的名称。我国虽实行不同于其他国家的人民代表大会制，但在政治体制的名称上还是比较科学的，即以人民代表大会这个机关名称为基础将政治体制称为“人民代表大会制”。尽管我国的人大在国家机关体系中居于主导地位，但我国学者并未因此将其称为“立法主导制”。另外，香港“建制派”认为行政主导是香港基本法的立法原意，“反对派”的主流并不认同香港基本法所具体体现的香港政制的行政主导原则和精神。[15]那么，我国学者就应该思考，能否确定一个更为科学合理的政治体制的名称而让“反对派”不得不接受香港基本法的立法原意。

同样，“行政长官主导制”也不符合宪法学有关政治体制具体分类上的习惯。正如行政主导制一样，行政长官主导确实是香港政治体制的特征，但特征不一定要直接出现在政治体制的名称之中。例如，人民代表大会在国家机关体系中起主导作用，但人民代表大会制在名称上并没有出现“主导”字样。总统制显然也是意在显示总统在三权中起主导作用，但总统制在名称上并不直接出现“主导”字样。也就是说，总统制没有必要表述为总统主导制。人们一看到总统制的称谓就知道总统是起主导作用的。“行政长官主导制”的不足之处在于直接将特征表述在名称中。

“行政长官负责制”也不是政治体制的表述方式，它只是一种责任制，而不是一种政治体制。例如，我国的政治体制是人民代表大会制，但宪法规定国务院实行总理负责制，在地方上也实行人民代表大会制，同时宪法也分别规定各级政府实行省长负责制、市长负责制、县长负责制、镇长负责制、乡长负责制。不能因此就说我国的政治体制是行政首长负责制，而必须仍然称其为人民代表大会制。

“三权分立”亦不是一种政治体制的规范表达方式，严格意义上的政治体制没有三权分立这一类别，因为议会内阁制、总统制、委员会制都可能是三权分立的，当然，其三权分立的程度和具体表现形式可能会有所不同。

“立法主导”显然既不符合香港基本法的规定，也不符合香港基本法的实际实施情况。立法主导应当较为符合那些实行类似议会内阁制的地方，在这样的一种政治体制下，由在议会选举中获胜的政党组织政府，执政党的领袖自然成为政府的首相或总理。英国的议会内阁制奉行议会至上(parliamentary supremacy)，即使如此，英国也没有把它的政治体制称为立法主导。更何况香港的立法会议员和行政长官是分开选举的，立法会的权力也无法与议会内阁制国家的议会的权力相比。当然，主张“立法主导”的观点某种程度上是从应然的角度出发的，即认为香港基本法第64条规定特区政府必须遵守法律，对特区立法会负责，因而其政治体制应当是立法主导。[16]的确，当行政长官扮演特区政府的首长这一角色时，行政长官要对立法会负责，立法会是立法机关、民意代表机关，但行政长官还对整个特区负责、对中央负责。行政长官对立法会负责只是行政长官所要担负的一个方面的责任，并不是全部责任。另外，也有主张立法主导观点的学者强调从香港的实际管治效果来看待香港的政治体制，认为立法会的“拉布”等一系列措施实际上反映了立法会的主导，而不是行政主导。笔者认为这种观点值得商榷。尽管立法会对行政长官的施政有影响甚至阻碍，但立法会毕竟是消极的、被动的，没有从根本上动摇行政长官的主导地位。

“司法主导”其实也不符合香港基本法的规定，香港法院在性质上是司法机关，它享有独立的司法权和终审权，但它只能在个案中行使权力。主张司法主导观点的人往往并不认同司法主导，而是反对司法主导，他们认为回归后香港法院的司法审查权过多地侵入了行政权的范围，甚至成为一种司法霸权，从而引起人们产生香港政治体制到底是行政主导还是司法主导的疑问。司法主导的观点是那些不认同司法主导的人士对这种政治体制现状表现出的一种不满。他们认为香港基本法没有规定法院享有司法审查权，法院通过行使司法审查权而扩张了自己的权力。这部分人士往往是“建制派”人士，是维护香港基本法权威的坚定力量。其实，司法审查是为了维护香港基本法的法律地位而必须赋予法院的一种权力，法院只是审查行政或立法的行为是否合法，而并没有代替行政决策或代替立法会制定法律。司法审查几乎是世界各国公认的法院应当享有的权力，如果真的将香港法院司法审查权予以取消，将会对香港的法治产生消极影响。

二、为什么香港的政治体制是“行政长官制”

笔者认为，“行政长官制”这一表述比较符合宪法学的习惯。香港的政治体制实际上是一个地方的政治体制，但又有其特殊性，因为它是一个实行高度自治的地方。地方的政治体制的模式相对于国家层面上的分类而言，没有国家层面上的分类那么成熟，这种不成熟性主要表现在对地方政体的称呼上极其复杂多样，也没有公认的分类标准。例如，有的美国学者形容美国地方政府体制犹如一个“百纳被”(crazy-quilt)；[17]有的英国学者认为英国地方政府表面上看很简单，完全由选举产生，但实际上“地方的行政管理特别混乱”。[18]一个国家之内的地方政治体制尚且如此，世界范围的地方政治体制岂不更像一床“百纳被”？

这里不妨列举一些国家的地方政治体制的名称。在美国，地方政治体制有市长―议会制、委员会制、市长经理制，[19]也有学者把这三种模式称为强市长制(the Strong-Mayor Plan)、委员会制(the Commission Plan)、议会―经理制(Council-Manager Plan)，并且认为大城市通常采用强市长制。[20]在德国，地方政治体制主要是议会/直选市长制。[21]法国实行市镇议会制，市镇长由市镇议会在其成员中选举产生，议会由直接普选产生，巴黎市也是如此。[22]英国的城市一般采取议会制，但大伦敦市有所改革，采取的是议会、市长直选制。[23]印度的大城市采取市政自治议会模式，市政自治议会选举市长和副市长，市长和副市长是荣誉职务，主持市政自治会议，没有什么实权。[24]在丹麦和瑞典，地方政治体制都采用政务委员会制，在丹麦，市长是政务委员会主席，在瑞典，由政务委员会任命执行委员会，执行委员会主席相当于市长。芬兰采用市镇议会制，议会任命执行委员会，在委员会下面设有行政部门，行政部门由任命的行政长官来领导。挪威采取市政委员会制，在市政委员会内部成员中选出主席或市长。[25]

尽管地方政府的政治体制在名称上各不相同，但笔者还是尝试将这些政治体制进行一些归纳，即大致有四类：市长―议会制(或议会/直选市长制或强市长制)、议会制(法国、英国、芬兰、印度)、委员会制(丹麦、瑞典、挪威)、市长经理制。前三类与国家层面的政治体制相类似，所不同的就是第四类，国家政体中并没有这一类。大城市大多还是采取市长―议会制或议会/直选市长制或强市长制(例如美国、德国以及大伦敦市)，这三种地方政府体制在名称上不同，在内容上却基本相同，可以看作同一种模式。香港基本法对于香港政治体制的设计也基本上属于这个类型，尤其是在行政长官和立法会将来实现“双普选”之后。从地方政治体制的角度来观察香港政治体制也有利于扩大研究者的视野，当然笔者和大多数讨论香港政治体制的研究者一样，主要还是通过借鉴国家政治体制的模式进行类比和分析。

首先，从宪法学有关国家的政治体制的分类来看，国外的总统制、议会内阁制、委员会制，以及我国的人民代表大会制，在这些政治体制的名称上都有一个共同的特点，即都是以机关的名称来表述政治体制的，