宋彪：首都产业疏解的政府责任

摘要:  首都产业疏解是促进京津冀协同发展的重要抓手，也是涉及政府、企业与个人利益格局变化的复杂过程。首都产业疏解属于政策性疏解，中央政府与京津冀三地政府分属不同角色，承担不同形式与内容的引导责任。本文通过实证分析表明，政府引导责任包括鼓励性引导责任与抑制性引导责任，其中，界清政府间疏解事权、加强财政合作、完善倒逼机制是首都产业疏解工作为政府职责调整提出的新课题。

关键词:  京津冀协同发展 产业疏解 财政合作 政府责任 倒逼机制

首都产业疏解是北京非首都功能疏解的重要组成，是缓解北京“大城市病”并促进京津冀协同发展的重要抓手。产业疏解以减少企业与人口数量为直接目标，以拓展首都功能空间并带动环首都区域整体发展为间接目标。表象上，产业疏解呈现为企业的关停并转迁；实质上，产业疏解是政府空间治理责任的配置与落实。特别是，产业疏解以产业迁移为重点，这必然涉及到迁出地与承接地政府之间的配合。在地方政府为各自GDP与政绩相互竞争的环境下，探索产业迁移的政府间合作注定要遭遇挑战。面对挑战与压力，“试错型改革”模式必将催生出府际合作的花朵，不断创新我国政府疏解产业的形式与责任。

一、首都产业疏解的背景、对象与方式

产业疏解是京津冀协同发展背景下出现的新概念。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，将北京市定位为全国政治、文化、国际交往与科技创新中心，与该定位不符的经济社会功能将作为非首都功能被有序疏解。由于北京市“大城市病”的根本症结在于非首都功能积聚过多，按照传统路径发展北京已经是“山穷水尽”，为此疏解北京非首都功能成为京津冀协同发展的战略核心和关键环节[1]。

根据《规划纲要》，非首都功能重点涵盖四个领域：一是一般性产业特别是高消耗产业；二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。四个领域中，第二三产业是疏解重点，它们或者污染环境，或者集纳人口，或者妨碍交通，或者技术落后，均与“大城市病”密切关联。为此，北京市政府需采取多种手段，遏制这些产业存续或扩张，这便是产业疏解的本义。2014年7月，北京市政府办公厅发布《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版）》，采用负面清单方式禁止新增项目或企业，限制经营区域、规模、业态、工艺和产品，总共涉及147个行业。该《目录》分两类：一是全市范围内禁限目录，譬如全市禁止新建扩建采矿业，禁止制造水泥、化肥、自行车、饲料等。二是四类功能区范围内禁限目录，即对首都核心功能区（东城、西城）、城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）、城市发展新区（通州、顺义、大兴、昌平、房山）以及生态涵养发展区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）等实行差异化负面清单。2015年8月，北京市政府发布《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》，取代2014年版。新版加大禁限力度，将首都核心功能区与城市功能拓展区统合为“城六区”进行统一管理。按照市级目录，多数区县也制定修订了本地区产业目录，细化产业疏解类型与方式。譬如，《东城区产业指导目录（2015年版）》将产业目录分为新增产业禁限制类、存量产业调整退出类以及“高精尖”产业结构指导类，将适用范围类化至全区、功能区、平房区和特色街区。这些目录清单虽然对拟疏解产业采取选择性“淘汰”，但孰去孰留的排查工作涉及北京各区的所有产业，实际上是北京市为配合落实首都功能而实施的一次重大产业结构调整。产业去留的决定因素不是各区政府与企业意愿，而是中央对首都功能的界定及其对城市空间功能的规划。

产业疏解目录是具有法定拘束力的产业政策。它既约束企业和投资者，引导它们以合理方式进退产业；它也约束政府，明确政府疏解产业的权责边界与管理方式。根据疏解目录，首都产业疏解采取禁、关、控、转、调等五种方式。“禁”指禁止新增不宜首都发展的产业项目，“关”指关停存量产业中的“三高”（高污染、高耗能、高耗水）企业，整治工业大院和小散乱企业；“控”指控制城市运行与民生保障产业（如废弃物处理、食品加工等）的总量；“转”指转移不符合首都城市战略定位的产业；“调”指调整首都不具备比较优势的产业链条。其中，“禁”“关”属于强制性产业退出，“控”“转”“调”属于指导性产业转移与升级。除国家禁止不得在全国任何地区设立的产业外，前述五类产业疏解方式均涉及将部分产业迁移至北京郊县及河北、天津等地的必要和可能。如此，首都产业疏解不仅仅是北京市，还是京津冀地区产业结构的再调整。

二、首都产业疏解对多元利益关系的影响

首都产业疏解是一项极其复杂的利益调整工程。它至少从政府、企业、个人三个层面影响京津冀地区利益关系。首先，产业疏解会导致产业转出地政府财力减少，承接地政府财力增加，进而影响中央与京津冀三地的财力关系。有分析指出，产业疏解将导致制造业、批发零售业以及信息业的税源向北京周边地区转移。其次，产业疏解必然影响企业的生产经营成本，增加其经营风险。产业政策是政府从总体经济出发对产业活动实施干预的措施，譬如提高准入标准、增加许可条件、设立区域限制等。企业作为产业政策的被动接受者，难以预测并减少政策风险带来的损失。北京大红门服装批发市场是温州商人从1990年代的小商小铺发展起来的，北京市政府曾计划将其建成北方服装集散中心。该市场被列为疏解地区后，仅有不足10%的商户愿意外迁，70%以上的批发市场希望就地转型升级，平衡转型成本。再次，产业疏解会影响很多人的职住位置选择，进而影响其生活条件与质量。首都产业疏解的根本目的是疏解人口，确保首都人口2020年维持在2300万，然而谁去谁留不能再靠行政命令，而应靠合理政策与市场机制对人口进行分流。因此，除了产业疏解带动人口疏解外，京津冀还在推动基本公共服务均等化与交通一体化，这些工作对中央与三地政府的事权与支出责任产生影响。有研究提出，北京市应建立一般转移支付资金分配与人口调控挂钩机制，激励区县政府积极疏解人口。

首都产业疏解对政府、企业和个人利益的影响突出表现为改变旧利益关系，塑造新利益关系，主要有：一是中央强化对北京首都功能的空间利用，将北京市府部分功能迁至通州区，区分首都与北京的功能差异，这涉及中央与北京政府的利益关系调整。二是北京市府落实疏解责任过程中，与下辖区县及天津、河北等地产生多重利益关系，既有财政收入转移分享关系，也有跨行政区事务管理关系，彼此间权力、义务与责任处于重构状态。三是企业因关停转迁等疏解方式发生资格灭失、异地经营等变化，既改变商业利益关系，如企业与消费者、客户、银行的关系，也改变政府管理关系，如企业与工商、税务、土地、环境、劳动、质检等的关系。这些关系的断裂与重构引致新的投资、收益、债务与公共关系的形成，影响经济与社会治理格局。四是人员流动必然发生身份认同的冲突，产生公民管理与遵从的新要求，增加个人与企业、政府之间的认知与适应成本。所有这些利益变化都需要政府统筹规划管理，运用现代法治精神和市场经济规律妥善解决可能出现的矛盾与纷争。

三、首都产业疏解的政府性回应

（一）首都产业疏解的特点

显然，首都产业疏解是中央政府启动的政策性疏解，它不同于企业根据市场规律自愿作出的整体搬迁、异地设厂。政策性疏解以国家特定政策目标为指导，强调政府对产业疏解的统筹安排以及企业对疏解政策的遵从。建国以来，我国曾于1970年代为防备世界大战实施过“大三线”、“小三线”战略，将东北和沿海重要工厂和科研机构迁至西部地区。北京市自1985年以来也因防避扰民、城市规划、迎奥运等原因发生过企业搬迁，首都钢铁公司迁往唐山曹妃甸就是典型。此外，大型水利工程建设和大规模城市改造，也经常涉及政策性产业疏解。

与以往政策性疏解相比，首都产业疏解具有如下特点：一是产业疏解服务于首都功能定位，具有强政治性；二是产业疏解关系多方利益的重构，特别是政府间的权责调整，具有强利益性；三是产业疏解需符合空间规划、环保、科技创新、产业升级等社会发展要求，具有强科学性；四是产业疏解需依照市场规律调配社会资源，具有强市场性。五是产业疏解需严格遵循立法与政策，反映国家干预的正当性，具有强法治性。五大特征表明，首都产业疏解将是政府渐次调试其角色与职能，引导企业、个人参与区域协同发展的共治过程。

（二）政府在首都产业疏解中的角色

首都产业疏解是多方政府共同参与、合力执行的国家事业。不同层级与地域政府的角色有别、功能有异。

其一，中央政府是首都产业疏解的规划者和决策者，负责京津冀协同发展规划的战略确定、目标设定、任务安排、责任分解、政策扶持、实施监督与绩效考评等事务，统筹协调中央有关部委、中央与地方、京津冀三地等政府间事权与支出责任，确保分工明确，合作有序。《京津冀协同发展规划纲要》发布之后，国务院有关部委陆续发布系列配套性实施规划和政策（见表一），稳步推进首都产业疏解工作。

表一：国务院相关部委首都产业疏解规划与政策

其二，京津冀政府是首都产业疏解工作的落实者和合作者。作为落实者，三地政府应依照各自职权（责）编制规划、出台政策，明确任务，分解责任，将疏解工作细化到具体人和事。目前，北京市及各区县已经出台产业疏解政策和工作方案，并实行严格的目标责任制和限时办结制。河北省作为承接大省，早在2010年10月便出台《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》，对承接首都产业疏解作出政策优惠安排，部分县市也制定了疏解政策。由于产业疏解涉及企业、投资者、生产要素等跨区转移和迁移，政府间合作成为落实疏解工作必不可少的机制，它不仅涉及三地政府及其职能部门之间的横向合作，也包括中央与三地政府以及各省上下级政府之间的纵向合作，以及不具有直接隶属关系的跨区政府间的斜向合作。这些合作是当事政府在既定权责条件下的职能拓展，打破了“一亩三分地”模式下“各家自扫门前雪”的孤岛治理思维，强化利益融合，弱化利益竞争。近年来，中央与京津冀三地政府在产业疏解合作机制上不断创新，成效显著，一系列合作协议、政策与项目逐步推出（见表二）。

表二：部分有关首都产业疏解的政府间合作协议、政策与项目

（三）政府在首都产业疏解中的抽象责任

政府对首都产业疏解发挥什么作用承担什么责任，不是一个简单抽象的问题。首都产业疏解带来的利益关系变化，要求政府调适职能，回应社会关切。为此，政府既要依法规划与管理，遵循权力、责任与负面清单要求，还应本着“先行先试”、“干中学，学中干”原则不断创新完善政府职责。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”双重目标，将市场与政府关系置于又一轮争论漩涡中，“小政府、大社会”、“国退民进”等观点再次呈现。笔者认为，政府承担何种责任必须与时空、历史、文化、现实等因素有机结合，突出政府功能的真实运行，而非简单抽象的观念传播。无论是“全能政府”、“有限政府”，还是“服务型政府”、“政府购买服务”，都须以回应社会关切为前提和归宿。据此，政府责任不是一成不变、普适、虚化的责任，而是与时俱进、特殊、现实的责任。

《京津冀协同发展规划纲要》要求产业疏解坚持四个原则：一是政府引导与市场机制相结合；二是集中疏解与分散疏解相结合；三是严控增量与疏解存量相结合；四是统筹谋划与分类施策相结合。《京津冀产业转移指南》要求“坚持市场在资源配置中的决定性作用，发挥政府在产业发展中的引导作用。”显然，国家政策要求政府在疏解工作中承担引导责任，这也是政府在深化改革背景下对自身参与资源配置和社会治理角色的基本立场。何为引导？引导与市场边界何在？如何引导？引导至何种程度？诸如此类问题，须具体情况具体分析。《京津冀协同发展规划纲要》提出“充分发挥政府规划、政策的引导作用”，突出政府对产业疏解的决策引领；但是，规划与政策尚需通过行政执法、社会遵法等实际活动来实现其目标。这样，政府责任应当贯穿在制定、实施规划与政策的全过程。在制定环节，政府居决策主导地位；在实施环节，政府需与市场主体发生关联，形成行政许可、指导、处罚、征收、奖惩等活动，它们既有财产因素也有非财产因素，既有激励效应也有抑制效应。此外，政府之间也存在责任关系，包括上下级政府间、横向政府间的事权与支出责任关系。在首都产业疏解过程中，政府间责任关系不能缺位，而且需要优先界清。

四、政府引导首都产业疏解的两个样本

事实胜于雄辩。本部分选取两个首都产业疏解样本，还原政府引导作用的发挥情况，从实证层面理解政府介入产业疏解的形式与范围。

（一）样本一：北京市房山区良乡镇疏解低端产业工作方案

北京房山区良乡镇依据市区两级产业疏解目录和政策，于2015年10月制定《良乡镇全面清退疏解低端产业切实加大环境综合整治的工作方案》，成立清退领导小组，确定清退标准和时限，明确实施步骤和责任分工。该《方案》完整呈现了产业疏解的进度表、路线图和治理机制，成为产业疏解末端治理的一个典型样本。

1．有序安排疏解工作。良乡镇采取“五步法”：一是召开疏解动员会，安排镇各主管部门和各村摸底调查，制定清退计划。二是清理无证无照非法企业，特别是煤厂、石材、再生品回收、无照小饭店等。三是关闭禁止类企业，改造升级限制类企业。四是巩固前期工作，防止死灰复燃。五是总结验收。整个过程历时约一年半。

2．分类开展疏解工作。良乡镇疏解工作分三类进行：一是打击取缔无证无照类非法企业，实现地毯式排查，及时组织联合、综合、动态执法。二是关闭或疏解退出禁止类企业。对不按期关闭退出企业，政府部门采取相关整治措施，譬如镇工商局依法吊销营业执照；供电所依法停电；镇水厂按规定停止供水等。三是严格审查限制类行业增量，改造升级限制类行业存量。工商部门对限制类新建改建企业不发执照，规划办协同住建委对此类企业不发建筑业企业资质证。镇经管科等部门督导限制类企业限期改造升级，预期不达标的归入禁止类企业。

3．制度保障疏解工作。良乡镇通过细化责任，完善机制，保障疏解工作合法有序。主要表现在：一是落实责任人，分解疏解任务。镇党委书记是第一责任人，镇长为直接责任人，各村支部书记为各村第一责任人。镇各部门按照任务分解表制定各自方案，制定时序表。二是启动次序动员机制。全体党员、机关干部、人大代表、政协委员、村“两委”干部要填写《良乡镇党员领导干部参与低端产业情况登记表》，带头清退关闭低端产业。三是强化法律法规指导。镇信访办和司法所为疏解工作提供法律、政策依据和意见，对拒不退出、诉讼、上访等问题，提前研判，拿出预案。四是强化长效机制。各村严控集体土地出租、流转合同，从源头上约束；落实属地管理责任，各村要及时处理或上报新增低端产业。五是强化社会稳定。坚持依法行政，采取停水、停电时不得影响居民生活；无特殊情况，不得夜间采取强拆、强关、强停等措施，杜绝胡干、蛮干、乱作为等现象。开展维稳风险评估，防止极端暴力案件和群体性事件。

（二）样本二：丰台区大红门商贸市场的疏解

丰台区南苑乡大红门商贸区是华北地区重要的服装集散地，起先是浙江温州人于1990年代初在城乡结合部自发形成的“浙江村”，后来发展成以服装、鞋帽、纺织品批发为主的30多家市场，商户约2万家，95％为个体工商户，从业人员约13万人，每天流动人口约30万。2014年，大红门商贸区作为非首都功能产业正式纳入疏解工作，预计2017年底完成疏解任务。

1．有计划推进疏解工作。为落实疏解任务，丰台区政府专门成立大红门疏解办，制定三年疏解计划。疏解办向地区商户发送《致大红门地区商户朋友的一封信》，打消商户的疑惑、观望、侥幸等心理。一些疏导员将大红门附近约50所中小学和幼儿园负责人召集起来，让学生当“信使”，把数万份公开信带到家长手中。大红门街道组织疏解专题研讨会，召集重点批发市场负责人参加会议；还建立约谈制度，对企业、商户、出租大院的产权人实行“点对点”疏解。

2．分类管理疏解产业。大红门疏解办将商贸区市场分为三类进行管理：一是手续齐全且不属于疏解产业目录的市场，可以升级改造。二是对存在环境污染、经营不善的市场进行整改，其后重新开放或配合整体规划经营新项目。三是对存在违建的市场，直接拆除。该地区未来将保留10家左右市场进行改造，其他市场转型后属于绿地规划的将拆除还绿，属于综合用地、金融用地的将实行产业转型。

3．搭建产业对接平台。大红门疏解办积极与外埠产业承接地对接，与保定白沟签订战略合作协议，建立白沟大红门商会，与石家庄长安区签订定期会商机制，共同举办京石对接会，协助商户考察石家庄乐城国际贸易城。大红门街道工委与温州市委组织部建立沟通机制，与温州地区驻京党组织建立“双向对接、双向管理、双向服务”工作机制。

4．依法拆除关停市场。大红门商贸区以疏解批发、仓储产业为重点，截至2016年2月底共关停拆除13家市场，改造升级4家市场，叫停新增5家市场，疏解仓库大院40处，涉及商户5639户，面积32.73万平米，从业人员约17320人[2]。此外，一些出租大院未经规划部门审批，属于城镇违法“三合一”（生产、仓库、住宿）建筑，街道办事处协调派出所、城管分队等部门开展集中拆除工作；一些散户住人大院通过法律诉讼、强制执行等程序实行拆除。

五、政府引导首都产业疏解的具象责任

通过良乡镇与大红门商贸区两个产业疏解实例，可以强烈感受到政府介入疏解活动的过程性与系统性。一方面，政府引导责任呈现“全过程覆盖”特征，从规划、政策制定到宣传、调查、指导、监督乃至强制执行、善后处理，环环相扣，步步为营。另一方面，政府引导责任呈现“结构化承担”特征，既有各层次政府及其职能部门的机构责任，也有机关负责人、党员、当事干部的个人责任；既有政府宣传、约谈的道义责任，也有政府补偿、安置的法律责任，还有党组织与党员遵纪守章的纪律责任；此外，还存在政府间合作的契约责任。

分析两个疏解样本，可将前述政府责任划分为一般责任与专门责任。一般责任指不受产业疏解政策影响的责任，譬如政府对无照经营、非法经营企业的查处，便属于政府借用产业疏解之机清除不合法经营企业的迟延执法行为，该行为具有明确的法律依据，表明经营行为本身的不法性以及政府执法的严肃性。专门责任是特别针对产业疏解而创设且负担的责任，譬如党员疏解责任、产业对接指导责任、约谈责任、政府合作责任等。这些责任尚无明确的法律规定，多是由当事政府利用行政传统、文化与理念创造出来的，它们符合政府疏解产业的现实要求，具有实用价值和地域特色。

专门责任的创新性带来一些责任形式与内容的模糊，为推动首都产业疏解工作提出机遇和挑战，主要表现有三：

一是中央与地方如何划分产业疏解的事权边界，即究竟由中央、北京还是京津冀三地来规划产业疏解的目录与项目。在信息产业部与京津冀三地政府于2016年6月联合发布《京津冀产业转移指南》之前，首都产业疏解内容是由北京市及其各区县确定的。有学者提出应由北京市或者国家层面进行统筹[3]。前述《指南》的发布已为该质疑划上句号，但尚需政府间就具体项目进行协商合作，明确各自疏解范围和责任。

二是中央与地方如何划分产业疏解的财政责任，即政府对产业疏解采取哪些财政措施以及中央与地方各自如何分担财政责任。财政责任与事权划分相关联。倘使产业疏解由中央主导推进，中央应当为北京及产业承接地提供重要财力支持，并调整中央与地方、京津冀三地之间的财政关系；倘使产业疏解属于中央与地方共同事权，则各方应当协商确定财政收支关系，并确立产业疏解合作财政制度。合作财政是双边或多边政府共同参与的财政管理活动，适于解决区域性公共产品或社会事务问题。当前，首都产业疏解需要引入合作财政制，以明确政府间事权及其财政收支安排，促进和保障疏解工作的顺利推进。合作财政主要涉及如下内容：一是加大中央财政对首都产业疏解工作的支持。二是中央需及时调整产业疏解地与承接地的财政收支关系，特别是收入分配关系。财政部、国家税务总局已于2015年发布《京津冀协同发展产业转移对接企业税收分享办法》，对愿意迁出的、年均三税（增值税、企业所得税、营业税）不小于2000万元的企业，实现两地税收分享。三是京津冀三地政府间的财政收支调整。除中央财政调控外，京津冀三地本着协同发展、损益分担原则，可以就产业疏解特别是产业转移作出财政协同安排。北京市政府已经单方面设立京冀协同发展产业投资基金及曹妃甸投资子基金，为北京外迁企业入住河北产业园区提供基础设施建设与搬迁支持。北京市地税局和国税局也联合印发《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》，对低端类、关停类、迁出类企业实行不同税收优惠政策。中关村科技园区与秦皇岛经济技术开发区签署合作共建海淀园秦皇岛分园协议，重点承接海淀园节能环保、生物工程、电子信息产业领域有产业转移需求的企业落户，两地政府随之建立利益共享机制，各自分享入驻企业40％税收，并将20％返还企业作为扶持资金[4]。随着产业转移工作的深入开展，建立中央专项转移基金和京津冀三地财政横向转移支付将成为促进疏解目标顺利实现的关键保障。