张英洪：户籍改革后如何维护和发展农民权利？

近日，北京市正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，成为第31个发布户籍制度改革的省（市、自治区）。意见明确指出要取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为“居民户口”。随着各地城乡统一的居民户口制度的建立，城乡二元户籍制度将成为历史。这是我国城乡发展一体化的重要里程碑，是社会文明进步的重要成果。

城乡统一的户籍制度改革后，最现实的问题是，我们将怎样识别农民？如何维护和发展农民权利？这需要面对实际进一步厘清和回答。

一要区分身份和职业。现在推进户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口的划分，指的是取消了农民的户籍身份，而不是取消了农业这种职业。只要存在农业这种产业，就会有从事农业这种职业的农民。户籍制度改革后，我国不是没有农民了，而是不再有农业户口了。作为职业的农民，他们的权利和利益必须得到切实有效的保障。

二要分清三种不同形态的农民。户籍制度改革后，我国事实上存在三种不同形态的农民：一是作为集体经济组织的成员，拥有土地承包经营权的农民，可以称之为土地承包型农民，这是取得农村土地承包经营权资格的原初农民。二是通过流转承包土地而从事农业生产经营的农民，他们主要从土地承包型农民手中流转土地进行农业生产经营活动。近些年来，一些非农业户口的人通过土地流转加入了农业生产大军，成为新农人。三是为农业生产的产前、产中、产后各环节提供社会化服务的人员。据研究，美国农业人口占全国人口的2%，而为农业服务的服务业人口占全国人口的比重高达17~20%，平均一个农民有8~10人为其服务。随着我国农业现代化的推进和一二三产业的融合发展，为农业提供各种社会化服务的从业人员将不断增加。这三种从事农业生产和服务的人员，是我国农业现代化进程中不同形态的新型职业农民群体。

三是要加快实现城乡基本公共服务均等化。取消农业户口与非农业户口区分，统一登记为“居民户口”，不能只在户口登记簿上作些文字上的更改就万事大吉，而是要补齐农民社会保障等基本公共服务的短板，实现城乡基本公共服务的一体化和均等化。与建立城乡统一的居民户口制度相适应，各级政府需要加快建立城乡统一的社会保障等基本公共服务制度，尽快实现城乡居民公平享有均等的基本公共服务。当前，重点是要完善公共财政制度和社会保障制度，要将提高农村居民享有社会保障等基本公共服务水平作为优化财政支出结构的重要内容。

四是要全面深化农村集体产权制度改革。户籍制度改革只是取消了农民的户籍身份，并不取消农民的财产权利。但各级政府要适应城乡统一居民户口制度建立的新形势，全面推进和深化农村集体产权制度改革。在户籍改革中，既要防止一些地方借统一城乡户口之名，剥夺农民应当享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利，也要预防非集体经济组织成员借机掠夺或参与瓜分集体财产权利。应当借鉴长三角、珠三角、京津等经济发达地区探索开展农村集体产权制度改革的基本经验，从国家层面加强对全国深化农村集体产权制度改革的指导、部署和安排。当前和今后一个时期，土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利，只有集体经济组织成员才能享有。建立城乡统一的居民户口制度，不应影响作为集体经济组织成员的农民所享有的各项集体财产权利，但户籍制度改革将倒逼农村集体产权制度改革全面推进。

五是要建立新的人口统计制度和强农惠农富农政策。建立城乡统一的居民户口制度后，原有的统计制度也应当与时俱进。新的人口统计制度应当有三方面的重点内容，其一是坚持以常住人口的居住生活为基本依据，进行城镇人口和农村人口的统计，住在农村的人口并不一定都是农民。其二是加强农业从业人口的统计，将农业从业人员作为支持现代农业发展的重要指标，同时要加强从事农业服务人员的统计工作。其三是创新集体经济组织成员或股东的统计工作。统计农村集体经济组织成员或股东，与统计农业从业人员同样重要。特别是随着农村集体产权制度改革的推进，广大农民作为集体经济组织的成员身份将进一步明确和界定下来，他们作为集体经济组织的成员或股东的权利义务将日益突显。与此同时，强农惠农富农政策需要作相应调整与完善，实施对“三农”的精准扶持。

原载《农民日报》2016年9月28日