蒋清华： 党的领导权与执政权之辨

摘要：中国共产党对国家和社会的领导权，具有宪法法律之规范依据、宪制运行之实践基础、法学名家之理论认可，构成中国特色社会主义宪法学概念。法学文献使用的“执政权”一语，或指执政资格（权利）；或是与国家权力相混淆；或指执政权能，即仅指党对国家政权之领导，乃领导权的一个下位概念。就当代中国宪制而言，党的执政权既不宜从党的领导权中割裂出来，更不应成为替代领导权的概念。执政权术语误用的根源在于，一些法学者对“从革命党到执政党”分析框架的片面演绎、对政治与宪法学理区分的绝对化，忽视或漠视了“领导党”才是中国共产党的本质宪法身份。因此，中国特色社会主义法治理论应将党的领导权作为一个核心的宪法学概念予以研究。

关键词：领导权  执政权  国家权力  领导党  执政党  宪法

政党对国家和社会的领导权力，简称为政党领导权、党的领导权，最初是一个政治学概念。但由于“中国共产党领导”明确载于宪法，以及党的领导在我国宪制 实践中居于核心位置，“党的领导权”自然也被诸多法学研究者使用和讨论。不过，迄今为止，党的领导权是在中国宪法学（也包括法理学）上被忽视的重要概念，值得深入研究。笔者在《中国共产党领导权法理分析论纲》一文中对为什么提出法学意义上的党的领导权作了回答。 本文旨在说明领导权是一个宪法学概念，并着重对近年来日益多见的“执政权”一语进行辨正，基本结论是主张宪法与法理学界广泛使用并深入研究党的领导权概念。

一、作为宪法学概念的领导权

法学概念是对法规范、法现象乃至法理念所作的概括和抽象。党对国家和社会的领导权概念，是对宪法和一些法律的规范、宪制实践以及立国制宪的根本原则精神的理论反映。

（一）规范依据

1、现行宪法对党领导的规定

我国现行宪法在序言中共有5处明确规定了“中国共产党领导”，其中既有历史事实叙述，如“中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国”，又有规范性表述，如“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。关于宪法直接规定党的领导的条款，已有一些学者撰文分析， 本文不再赘述，值得注意的是宪法正文中的国体条款所蕴含的党的领导权。这个问题长期以来没有得到规范法学的重视，直到国内规范宪法学派执牛耳者林来梵教授近年来对宪法中国体条款之规范性内涵的发掘，才得以扭转。他在力作《国体概念史：跨国移植与演变》一文中认为，国体概念之所以如此重要，最根本的原因在于其被赋予国家统合原理的内涵，所以宪法中的国体条款就具有国家统合的功能。近代中国很少有人强烈意识到建构国家统合原理的重大意义，只有毛泽东创造性地提出的中国的国体学说（国体就是指“社会各阶级在国家中的地位”），经由新中国历部宪法的第一条加以实定化之后，就暗含了以“中国共产党（工人阶级先锋队）的领导”来实现国家统合的深层意涵。 之后，林来梵教授又将这一重要理论观点写入他最新版的《宪法学讲义》“有关国体条款的规范分析”一目中，书中明确指出，现行宪法第1条第1款中的“工人阶级领导”与第1、2款中的“社会主义”，这两点都可以推导出共产党的领导。

2、现行法律中的党的领导

目前，规定了“中国共产党”的现行有效法律共15部， 其中12部法律涉及党的领导， 分两种类型：（1）抽象规定党的领导地位，具体为：学位条例（第二条）、民族区域自治法（序言第一、第五自然段）、工会法（第四条）、国防法（第十九条）、立法法（第三条）、现役军官法（第八条）、各级人民代表大会常务委员会监督法（第三条）、国家安全法（第四、第十五条）；（2）、具体规定党的领导责任，具体为：全民所有制工业企业法（第八条）、村民委员会组织法（第四条）、高等教育法（第三十九条）、公务员法（第四条）。

综上，现行宪法序言规定了党对人民（包括各民主党派、各人民团体等）的领导权，宪法正文第1条规定了党对国家政权的领导权。有关宪法性法律、行政法对党的领导地位或者领导责任作出了明确规定。

（二）实践基础

姜明安教授说，我们党直接行使一定的公权力，既不完全属于社会，也不完全属于国家。 与西方国家的执政党不同，在中国特色社会主义制度下，中国共产党的领导权不仅是政治权威，而且是一种政治权力，但它应受到宪制的规范，因而应被视为一种特殊的宪法权力。这种权力是党作为国家和社会的领导党的身份而拥有的。根据党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党的政治权主要包括修宪建议权、立法与国策建议权、宪法解释与审查建议权，党的组织领导权主要包括政要提名权、执政监督权。 这些权力都在我国宪法政治生活中切切实实地运行，这里仅作简要例说。

以修宪建议权为例。现行宪法颁行之后的四次修宪，都是中共中央首先提出修宪建议，而且是向全国人大常委会（而不是全国人大常委会党组）提出，建议文件的末尾这样说道：以上建议，请全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案，提请第X届全国人大第X次会议审议。全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表没有先于党中央提出修宪议案，全国人大常委会没有对党中央的修宪建议作出实质性的修改，全国人大会议审议时也没有对依据党中央修宪建议而提出的修正案作出实质性的修改。

以立法建议权为例。2013年11月党的十八届三中全会决定提出废止饱受诟病的劳动教养制度。据此，2013年12月28日十二届全国人大常委会六次会议通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，实行了56年的劳教制度被正式废止。2014年10月党的十八届四中全会决定提出，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。据此，2015年3月15日十二届全国人大三次会议对立法法进行了修改，增加规定：全国人大及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

以国策建议权为例。国家从制定“七五”计划（规划）起，是先经中共中央全会审议通过“关于制定国民经济和社会发展第X个五年规划的建议”，然后由国务院根据党中央的建议，提出“规划纲要（草案）”，最后由全国人大审查后决定批准。2016年3月16日十二届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》专门指出，国务院提出的“十三五”规划纲要“全面贯彻了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的精神”。

（三）学者认可

很多政治学者、法学者都使用“领导权”一词。在法学界，郭道晖先生不仅在法学意义上使用了“领导权”一词，还较早地从法理和宪法学的角度对党的领导权进行了较为系统分析。尽管一些学者（也包括笔者）并不完全赞同郭老的结论，但笔者认为郭老是对党的领导权进行严肃的宪法学研究的重要奠基人。

在笔者有限的阅读范围中，老、中、青三代法学专家学者中，不少著名人士都在宪法学意义上使用了党的领导权概念，他们的论述包括：关于党拥有领导权的一般性陈述，党的领导权在宪制体系中的地位，领导权的内容、性质、行使等。例如，张文显教授指出：“在当代中国，中国共产党既是执政党，又是领导党，拥有对国家政权机关和整个社会的领导权。” 陈端洪教授认为，对比资本主义宪法，中国宪法的第一根本法的独特性在于工人阶级的领导权，进一步说就是共产党的领导权。 党具有“两个身体”：既是制宪权的常在代表，也具有宪定权的属性，行使日常领导权。 郭道晖先生认为，党的领导权首先是一种社会权力，党成为执政党之后，领导权就是一种政治权威。 卓泽渊教授指出，在实际的政治运行中，党不恰当地行使领导权的情形，还在许多方面客观存在。

（四）质疑回应

石文龙教授曾专门撰文质疑“领导权”作为宪法学概念的正当性（以下简称质疑论）。 本部分对其一些观点作出回应，其涉及“执政权”的观点，将在第二部分讨论。

第一，质疑论认为，“领导权”不是宪法与法律意义上的专门术语，宪法和其他所有法律都没有规定“领导权”一词（石著第75页）。这一论证显然是轻率的。比如，宪法通篇也没有“司法”一词，那么，是不是“司法权”也非法学概念？何况，我国宪法和法律中也没有“执政”“执政权”等词呢。

第二，质疑论认为，虽然宪法中写了“党领导”，但宪法上的语言使用与宪法概念或者法律概念是两回事。如同“人民”也是宪法频繁使用的词汇，但是“人民”与“敌人”还是政治概念，能够成为法律概念仍然是“公民”一词（石著第82页）。这一分论点的论证是以举例来说明的。但问题是，“人民”一词既是政治概念也是宪法概念，例如所有的宪法学教科书都会讲到的“人民主权原则”。笔者认为，不论是专门的法学术语，还是其他学科术语，抑或日常生活用语，只要规定于宪法或法律之中，那么它就是具有宪法意义或法律意义的术语，我们就需要去探求这些术语的法规范含义。例如，“农民”“个人”“文化”“国家”“中国”等词，是属于什么学科的概念？但它们都见于我国宪法，于是就有宪法学者专门分析它们的规范含义。

第三，质疑论认为，权力不能推定，需要有明确的法律规定或者法律解释。领导权是不是“党的领导”的应有之义？对“党的领导”只有政治解释没有法律解释，也没有学理解释（石著第75-76页）。对此，我们可以反问的是：十八届四中全会《决定》已明确把党内法规体系纳入了中国特色社会主义法治体系，那么，作为党内法规之根本大法的党章对“党的领导”的解释，是不是一种法律解释？至于说对“党的领导”没有学理解释，这只能说明法学界对之疏于研究，而不是法学界已经作了深入系统研究最终得出“无法作出学理解释”的公认结论。何况，本文第一部分引证的林来梵教授对我国宪法国体条款的解释，就是属于对党的领导的一种宪法学解释。当然，党的领导权究竟是权力还是权威或者权利，这是有争议的，此处无法详细论证，一言以概之，在中国特色社会主义制度下，党的领导权作为一种宪制性权力，既是实证的，也是规范的。

第四，质疑论认为，“领导权”是战争年代的习惯用语，那时党没有掌握国家政权，才会使用“革命领导权”“统一战线领导权”等说法，以代替执政。成为执政党之后，就不宜使用这一词汇（石著第80页）。但是，战争年代的用语还有不少，例如“人民民主”“统一战线”“群众路线”等等，是否今天都不宜再用？关键是，革命时期我们党的领导权的主要对象是社会，但也包括局部政权（如抗日民主政权）；建国后，党的领导权的内容依然包括对社会的领导，以及对全国政权的领导。此论背后潜藏的实践危害是在全面执政条件下放松、忽视党对社会的领导，这对于党的领导地位和执政地位都是十分有害的。

二、对“执政权”一语用法的分析

黄文艺教授认为：“当代中国最强大、最重要的政治权力，