黄天柱：对中国政党协商发展中存在问题及未来走向的几点思考

内容提要：在当前推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，深入推进政党协商实施，应在切实贯彻《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》的同时，重点关注和深入研究中国政党协商发展中一些深层性、趋势性问题：主体界定须兼顾政治惯例与理论逻辑；加强政党协商与政协协商的程序衔接；开发政党协商的统战功能；推动政党协商由中高层向基层延伸与辐射；发挥民主党派参与政党协商的主动性；加强各政党尤其是民主党派的协商能力建设。

关键词：政党协商；主体边界；程序衔接；统战功能；层级延伸；协商主动性；协商能力

作者简介：黄天柱，复旦大学国务学院博士生，浙江省社会主义学院参政党建设研究中心执行秘书长，副研究员，复旦大学统战理论研究基地兼职研究员，研究方向：多党合作与中国政治。

中共十八大以来，推进协商民主广泛多层制度化发展逐步被明确为全面深化改革新阶段我国政治体制改革和民主政治建设的重要内容和发展方向。2015年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（简称《意见》）对新形势下推进社会主义协商民主建设作出了全面部署。《意见》构建了由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种主要渠道组成的社会主义协商民主制度体系，其中，政党协商列首位。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（简称《条例》）将“参加中国共产党领导的政治协商”明确为民主党派一项新的基本职能。中央统战部部长孙春兰在《求是》上撰文，强调政党协商“在社会主义协商民主的多种形式中处于首要地位”[①]。2015年10月，《关于加强政党协商的实施意见》（简称《实施意见》）经中共中央同意，由中办印发。《实施意见》对新形势下推进政党协商作出了系统性设计，明确了指导思想和重要意义，规范了内容、形式、程序和保障机制，并就如何加强和完善中国共产党对政党协商的领导提出了要求，为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。

《实施意见》指出，政党协商是中国共产党与民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径。加强政党协商，对于推进社会主义协商民主建设、完善中国特色政党制度具有重大意义。

可以说，《意见》和《实施意见》基本解决了中国政党协商的顶层设计问题，但并不是说这两个文件颁布了，政党协商实施和发展中一切问题都解决了。恰恰相反，《意见》和《实施意见》的颁布实施，提出了更多需要在理论层面进行思考的问题，提供了更多可以在实践层面进行探索的空间。尤其是当我们将政党协商至于国家治理体系与治理能力现代化的视野下进行观察和把握时，协商主体的边界、政党协商与政协协商的程序衔接、政党协商统战功能的开发、政党协商向基层的延伸与辐射、民主党派协商主动性的发挥以及政党协商能力的建设等问题就都实实在在摆到了面前。

一、政党协商主体的边界问题

由于历史原因，实践中政党协商的参加主体除中国共产党和民主党派外，往往还包括无党派人士和工商联，这已基本形成一种政治惯例。事实上，对这一惯例，中共文件中的相关表述经历了一个发展演变的过程。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称1989年14号文件）规定，政党协商的参加者是中共主要领导人、民主党派主要领导人和无党派代表人士，并非提及工商联。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）基本沿用了1989年14号文件的表述。2010年中共中央办公厅印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》（简称中办2010年7号文件）规定，“召开民主协商会、座谈会、情况通报会等，应邀请工商联省级组织主要负责同志参加”。2015年《意见》规定，“无党派人士是政治协商的重要组成部分，工商联是具有统战性的人民团体和民间商会，有关部门要为无党派人士和工商联参加协商做好联络服务。”《条例》规定：“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商”；“无党派人士可以参照民主党派履行职能”；“工商联参加政治协商、参政议政、民主监督的具体内容和形式参照本条例第三章[②]有关规定执行”。《实施意见》规定，“无党派人士是政治协商的重要组成部分，参加政党协商”；“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，参加政党协商”。

客观看，无党派人士和工商联参加政党协商，有特定的历史源流和背景。就无党派人士而言，从建政之初一直到今天，中国共产党对其始终有一个定位，即无党派人士“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”[③]。因此，1949年新政协召开时，无党派民主人士是作为党派单位参加的。在1951年第二次全国统战工作会议的讲话中，李维汉提出：只要有民主党派参加的地方，就要想到无党派分子[④]。1989年14号文件没有专门论及无党派人士在中国政党制度中的地位和作用问题，但2005年5号文件专门有一段来论述这一问题，提出“发挥无党派人士的作用是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求”。《条例》明确规定：“无党派人士可以参照民主党派履行职能”。就工商联而言，其早期与民建在人事和工作方面有较大重合（合称“两会”）。1957年至1991年，全国工商联、民建中央合署办公，长达三十余年[⑤]。但应该说，目前民建与工商联尽管从大的方面看，都是联系经济界，但两者之间的关系已不是那么密切，人事和工作边界已逐渐清晰，民建作为参政党、工商联作为人民团体的定性也已非常明确。在这样的大背景下，将工商联作为政党协商的参加主体，作为政治惯例有历史依据和现实需要，但在理论和政策层面必须有清晰的认识和区分，不能有丝毫含糊[⑥]。2000年，时任中央统战部部长王兆国在与全国工商联组织负责同志的一次谈话中就强调指出，“工商联在我们国家的政治生活中，有参政议政、政治协商、民主监督等职能，但工商联不是政党，不要往政党上靠，否则将来会出现许多问题。”[⑦]

扩而言之， 统战对象范围广泛，每个方面都很重要，但还是应分出层次来。分层次，不是搞亲疏远近，而是根据不同对象的属性和特点，赋予不同的角色定位和履职空间。在推进国家治理现代化进程中，治理主体将日益多元，解决每一种主体各司其职、各归其位将显得尤为重要。

二、政党协商与政协协商的程序衔接问题

现有协商渠道中，政党协商和政协协商发育最为成熟，规范化程度也最高，对整个社会主义协商民主体系的构建和完善发挥着引领和示范作用。同时，这两种协商都密切关联着作为我国基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从制度设计看，两者既有各自的边界和规定性，又相互交融、紧密相连。如何正确把握和处理两者关系，从而使这两种协商有效衔接、高效运转，是实践中必须回答和解决的问题。

现实中两者关系面临的主要问题：一是重复协商，即同一个议题分别进入政党协商和政协协商，但协商结果互不相干，从而降低了协商效率，造成了资源浪费；二是替代协商，主要表现为以政协协商替代政党协商，从而矮化了民主党派作为参政党在我国协商民主体系中的地位和作用，也是政治资源的一种浪费。之所以会出现这些问题，除了因为两者的协商主体有交叉外（政党协商的主体也是政协的参加单位），还因为两者的协商内容虽有边界，但也有重合。《实施意见》规定，政党协商的内容主要包括：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；其他需要协商的重要问题。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》规定，政协协商的主要内容是：国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。对于政协协商的主要内容，1995年全国政协制定的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中有更细化的规定：国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。根据文件规定以及实践情况，政党协商和政协协商的内容中，有部分是重合的，如有关重要文件、重要法律法规制定修改建议或草案、国民经济和社会发展中长期规划、政府工作报告、统一战线和多党合作的重大问题等。针对这部分共同的协商内容，应通过一定的程序设计，解决两种协商的相互衔接问题。建议在制定年度协商计划时，应当将政党协商与政协协商统筹起来综合考虑、科学安排，在具体参加协商的人员确定、时间节点的选择把握等方面作适当调整。参加政党协商的人选，以各民主党派、工商联主要负责人以及无党派代表人士为宜，这既体现政党协商的高层性特点，又体现政党协商的严肃郑重。参加政协协商的人选，只要其获得了本党派的授权，能够代表本党派集体意愿，具体人选身份可不必作过多限定。在时间节点的安排上，政党协商与政协协商也应有意识地错开[⑧]。

三、政党协商的统战功能开发问题

政党协商作为一种统战机制，发挥了多重功能：一是决策咨询功能。民主党派主要由不同界别的知识精英构成，人才密度高。各党派基于界别分工和对特定政策问题的长期关注，在一些政策领域形成了相对优势。此外，立场的超脱性也有利于民主党派摆脱部门利益影响，从更客观的角度发现一些当事人不易发现的问题，