徐琳：论利益均衡与国家治理现代化

内容提要：当下中国，国家治理的社会场景已经发生了巨大变化，社会利益失衡成为国家治理现代化的巨大挑战，其表现为利益分配失衡、利益表达失衡、利益博弈显失公平。建立利益均衡机制，是实现国家治理现代化的前提条件。只有强化政府公共服务和调控职能，促进社会利益均衡分配；规范政府权力，促进国家-社会-市场的良性互动；提升弱势群体的获利能力，搭建均衡的利益博弈平台，才能深化改革，促进社会和谐，最终实现中华民族复兴的伟大梦想。

关 键 词：利益均衡/国家治理/社会转型

标题注释：本文系2014年度国家社科基金重大项目“全面深化改革视阈下社会治理体制与机制创新研究”(项目编号：105-210800005)的阶段性成果。

当下中国，国家治理的社会场景已经发生了巨大变化：三十多年的改革开放，在给中国带来骄人经济成绩和社会财富的同时，也有力推动了中国社会制度的变革和社会结构的变迁，使社会呈现出利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾和社会问题日益凸显等现象。中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“追求利益是人类一切社会活动的动因。”①社会各主体之间的关系本质上都是利益关系，当下中国的众多社会矛盾和问题某种程度上是群体间利益失衡的反映和折射，建立利益均衡机制，实现社会“利益共享”，以促进社会共识的形成，是提高社会治理水平，达致国家治理现代化的关键。

一、利益失衡是国家治理现代化面临的巨大挑战

改革从本质上说就是对利益关系的重新调整，以维护社会秩序和稳定，彰显社会公平正义，推进社会经济发展和政治进步。伴随着改革开放的进程，中国社会在财富极大增长的同时，由于相关制度建设的相对滞后，也面临着社会利益在不同社会群体间的分配失衡，这成为改革开放进入深水区时国家治理面临的重要问题。

(一)利益资源分配失衡，不同群体对社会资源的占有总量差距过大

经济领域中，一方面，不同的所有制形式、分配方式和经营方式下的各个利益群体在资源占有和收入分配上失衡；城乡之间、沿海发达地区和中西部欠发达地区之间，以及不同行业社会成员之间贫富差距过大，社会财富大量集中于少数富裕阶层和群体，社会基尼系数超过国际公认警戒线。另一方面，政府、企业、劳动者之间的利益资源分配也严重失衡。在初次分配和再分配中，政府可支配收入所占比重较大，挤占了企业和劳动者的利益所得。政府这只“看得见的手”有时越位，干预微观经济领域的竞争，对利益资源控制过多，而在转移支付中发挥均衡利益的作用不足，用于行政、经济建设的发展性支出远远高于均衡利益的保障性支出，而在二次分配中，政府平抑利益差距的作用发挥得不够。在分税制改革后，在地方政府大举土地经济和城市基本建设的举措下，政府与社会之间、不同社会群体之间的收入分配和资源占有量进一步失衡。政治领域中，尽管我国宪法和其他基本法赋予社会全体人民平等的权利，但不同社会群体之间由于各种原因存在事实的权利失衡，政治资源在政治、经济强势集团和知识精英之间封闭流转而不是向全体社会成员平等分配，弱势群体社会成员处于社会政治的边缘，缺乏影响社会政治的话语权，对政治权力运行过程的影响明显不足。此外，在住房、教育、医疗、社会保障等诸多社会领域，不同群体之间在相关权益和资源占有量上也严重失衡。这一切都强化着社会阶层固化、社会结构性利益失衡的延续和隔代传递的趋势。

(二)利益表达失衡，表达的权利与渠道不均

按照戴维•伊斯顿的观点，政策系统的运行表现为系统的不断输入、转换、输出的过程。即社会个人和团体通过一定渠道将自己的利益诉求“输入”到政治体系，所有利益诉求在政治体系内经过博弈，转换成政策方案“输出”，作用于社会环境，引起社会环境变化，产生新的利益诉求。而这些新的利益诉求反馈到政治体系，进一步导致政策输出。因此，利益表达是社会成员获取利益的重要前提。“政策过程就是利益表达、综合、分配以及落实的过程，利益表达是其中的基础和逻辑起点。在与政府沟通交流、表达偏好的过程中，潜在的利益需求只有表达出来，才有可能进入政策过程而得到满足。”②政策是政府治理社会的重要工具，公共政策制定必须从全社会整体利益出发，吸纳并整合社会各群体利益，最大限度地实现社会各群体利益。当下中国社会，利益主体多元化、利益需求多样化现象已经十分凸显，但与之相适应的利益表达渠道和机制尚未完善建立。

首先，体制之内的合法利益表达机制因其低效能而难以满足利益诉求的多样性要求：一是国家政治系统中弱势群体声音微弱，表达利益的机会严重不足。在立法和政策决策层面，强势群体运用体制内资源，其利益诉求可以顺利地传给决策部门；弱势群体的利益诉求难以及时、全面、准确地传给决策部门，这就导致立法和政治决策难以避免地倾向强势群体，其执行结果不光起不到预期效果，反而会加剧社会利益失衡。二是在社会生活中，不同社会群体的话语权失衡。在互联网时代，强势群体由于具有强大的经济实力、知识水平和政治地位，获得较大的话语权和影响力，从而容易使公共政策有利于自己。还存在强势群体利用自身占有的优势社会资源将有利于自己的政策工具放大，为自己谋取更大的社会利益的现象。但弱势群体则因声音微弱而不能得到媒体及社会聚焦，处于社会边缘且难以表达自己的利益诉求，其利益主张难以进入决策者视野，逐渐陷入由“失语”引发利益“失落”的现实困境。其次，在体制外，“马太效应”决定了强势群体会由于自身经济的、政治的或知识的优势“强者恒强”，更容易接近公共权力进而传递自己的声音，表达自己的利益。而弱势群体则由于自身的劣势很难获得表达利益的机会。当制度化表达渠道不畅，利益诉求难以通过体制内得以释放时，弱势群体往往向制度外寻求表达，甚至出现非理性的表达。而地方政府尤其是基层政府在传统维稳思维模式下，常常将体制外的利益表达视为社会不稳定因素而对之采取漠视或抑制态度，这样有时会导致弱势群体因利益表达不畅而以某种极端方式宣泄不满，既扰乱社会秩序，危害社会稳定，也使得弱势群体因触及由原本的利益表达走向误区。

(三)组织化程度差异巨大，利益博弈显失公平

在现代社会，组织化的群体相比较分散的个人和群体而言，其利益表达与利益综合的效率更高而成本更低，因而会在利益博弈中明显占据优势。自20世纪90年代开始，我国经济精英、政治精英、知识精英等社会强势群体通过各种行业协会、参政议政、民主协商体系而获得较高的组织化，形成事实上的利益集团，在社会价值分配中具有明显优势和话语权，与之对应的是，弱势群体的组织化程度则低得多，处于“一盘散沙”的状态。概言之，我国现阶段社会不同群体的组织化程度是失衡的，导致其对社会价值的“争价”能力也越来愈失衡。分散化、组织化程度低的状态使得弱势群体不仅于体制内在事关大众切身利益的公共政策的动议、起草、决策、实施过程中缺乏参与，在大众媒体缺乏代言人为本群体的利益呐喊，因而对政治决策的影响乏力，于体制外也缺乏有组织地合法为自己利益抗争的手段，难以对政治决策施加压力和影响。在现代社会，组织化程度失衡的群体的利益表达能力有着巨大差异，因而其利益博弈能力必然也失衡，这样的利益博弈是不公平的。政治学原理告诉我们：社会公共政策往往是各群体利益博弈的结果。因此，在中国社会转型时期，组织化程度差异巨大的强势群体与弱势群体的利益博弈显失公平。

二、利益失衡的原因分析

(一)市场机制不完善和市场“失灵”

中国的改革开放以渐进式的市场化和政治民主化为基本经验，而经济改革是远远走在政治发展前面的。当下利益资源分配失衡，不同群体对社会资源的占有总量差距过大的客观原因，首先是由于市场的不完善和固有缺陷。众所周知，在市场经济条件下，市场配置资源和利益无疑是最有效率的，但市场自身并不能矫正由自身引起的不同社会群体利益失衡等社会非公正问题。因为，资本是逐利的，资本的逻辑是利润，市场经济要求既按劳动要素也按生产要素分配利益。工业经济时代，资本、土地、资源是重要的生产要素，凭此能在市场竞争中获取高额利润。而在信息时代，知识是最重要的稀缺资源，知识与资本结合构成的核心竞争力是当今市场不可替代的竞争力。中国社会转型时期，农业经济、工业经济、信息经济共时性存在，强势群体拥有雄厚的资本和知识资源，弱势群体拥有的只是劳动资源，二者的竞争力差距显然是巨大的，其获取利益的能力也就明显失衡。而社会发展具有“马太效应”，由于竞争力不同，不同群体之间的利益差距经过累积后还放大，从而导致利益资源在不同社会群体之间的分配明显失衡，而市场失灵带来的垄断会使经济垄断行业和相关群体占有较多的利益资源，又会进一步加剧不同群体对社会利益资源占有量差距过大的现象。

(二)政府角色冲突和权力制约机制不健全

在现代政治理念中，政府作为超利益主体存在，借助国家公权力通过制定和实施公共政策，实现对社会事务的有效管理，有效弥补市场失灵，是调节和平衡社会利益的主要力量。政府应代表社会公共利益，不应有自己独自的利益。但在政治运行过程中，政府行为的价值取向和目标往往具有双重性：一方面，政府承担“政治人”角色，发挥社会利益调节机制，维护社会秩序，提供公共物品，增进公共福利；另一方面，政府也是“经济人”，在调控宏观经济、增强社会调控能力的同时，政府也不断扩充权力范围，强化资源获取能力，进而谋求政府部门和官僚集团的利益。中国是社会主义国家，政府及政府官员是为人民服务的，但由于市场经济体制本身不完善，政府掌握着大量的权力资源，主导制度变革，政府的决策和行为倾向对于社会利益资源分配会产生导向性的作用。在强调GDP政绩的发展主义导向下，尤其是自90年代分税制改革以来，我国地方政府的“经济人”角色日益明显，国家利益与地区和部门利益、公共利益与官员个人利益之间多重利益和价值目标糅合，垄断资源以行政方式进入市场，行政权力介入市场竞争，造成政府与社会之间在利益资源分配上的失衡。而权力制约机制的不完善，则既使得公共权力寻租及腐败现象加剧，也使得政府公共政策的制定和实施常常实际上被强势群体“俘获”，权力与资本的结合，导致社会利益资源分配失衡。综上，市场的不完善和政府权力运行的不规范是社会利益分配失衡的二重原因。

(三)社会领域非均衡泛市场化改革和政治发展滞后

在经济转轨时期，在促发展、扩总量的思想指导下，政府推行的是“效率优先”的发展战略、城乡二元结构壁垒下的双轨制、城市分割的管理体制，人为地向强势地区和行业进行政策倾斜，不同社会成员享受的国民待遇事实上不平等，进入市场竞争时的起点和条件不同，造成地区、身份、职业定位下非均衡的、显失公平的利益资源分配，导致不同地区、行业、职业、群体间收入和地位的差距不断扩大。而教育、医疗、住房等诸多社会领域的泛市场化改革，则将市场机制固有缺陷放大到社会领域，这些改革无一不是使社会利益资源向强势群体快速聚集，加剧社会资源占有量的失衡。教育、医疗、住房等是准公共服务领域，在我国还处于社会主义初级阶段，社会整体生活水平尚未达到小康的情况下，