李克军：基层党建应防止与治理转型背道而驰

摘要：由于传统的思维惯性和陈旧的工作方式具有超强的影响力和控制力，基层党建工作中极易出现一些与治理体系现代化的要求相背离的做法和倾向，并带来事与愿违的消极后果。

近年来，各级党委和组织部门按照中央“全面从严治党”的要求，狠抓基层党的建设，取得了一些可喜的成效，但仍存在诸多不尽人意的地方。笔者认为，有些问题是市场经济条件下难以避免的，只要工作思路对头，有的能够逐步减轻，有的虽然可能长期存在，但对党的执政形象影响不大。如：农村党员队伍老化，外出党员管理困难甚至“失联”；党组织“三会一课”活动坚持得不够经常，部分党员作用发挥得不好；干部队伍结构不尽合理，部分支部书记年龄大、文化低，等等。令人担忧的是，由于传统的思维惯性和陈旧的工作方式具有超强的影响力和控制力，基层党建工作中极易出现一些与治理体系现代化的要求相背离的做法和倾向，并带来事与愿违的消极后果。

笔者认为，应特别注意以下七个问题：

1、克服重“有形”、轻“无形”的倾向，力戒形式主义

基层党建工作的出发点和落脚点应该是增强党组织的凝聚力和战斗力；着力点应该放到提升党支部书记思想境界和服务能力，提高党员的思想觉悟、发挥党员先锋模范，密切党群、干群关系等方面。这些具有“无形”特点的工作，尽管也经常被纳入上级检查考核内容，但由于没办法量化，也很难在短期内见到“新变化”和“新气象”，往往陷于泛泛空谈。而活动场所是否达标、党员教育设施是否齐全、各项规章制度是否上墙、党员活动次数是否达到要求并有记录、村支部书记或社区干部待遇是否落实、党员活动经费是否拨付等“有形”工作，则成了检查考核的硬指标。

在自上而下的强力推进下，有些地方的“有形建设”红红火火，但是群众极端反感的形式主义也随之热闹起来。最突出的表现有两个方面：

一是标语、图板、表册泛滥。中部某市设立永久性标志牌1209个，宣传栏、标语5458个；某村办公室外边挂着两幅6米多长的永久性标语，室内还挂着20块图板；某县一个只有50多户的小村，迎检材料竟有57大本；有些村党支部的反“四风”检查材料，打印装订得很漂亮，但内容却很空洞，在“奢侈之风”题目下，竟极其雷同地写着“坚持学习不经常”几个字，村干部说，这是上级部署的“规定动作”，少了要扣分，内容是什么没人仔细看。

二是口号、“工程”、“模式”满天飞。如：“X大工程”、“X大模式”、“X联X包X进”、“X线工作法”、“X网X制”、“X大创新”，等等，令人眼花缭乱。另外，已经纳入党建工作内容的美丽乡村建设，同样存在重“有形”轻“无形”的倾向。有些村庄，院墙整齐划一，美观漂亮，但村民生活习惯却没有随之变化，院子里垃圾和畜禽粪便满地，室内脏乱不堪。这些情况表明，基层党建，必须克服急功近利和形式主义倾向，把“有形建设”和“无形建设”紧密结合起来。无论是党员的党性、干部的服务意识，还是农民的文明风尚，都应该力求做到外化于形，内化于心。有些过高要求，宁可暂时达不到，也不要逼着基层做表面文章或弄虚作假。

2、在“阵地建设”上避免一刀切和一风吹，把主要功夫下到现有活动场所、设施的日常管理和利用率的提高上

各地基层党建，无不把“阵地建设”放在突出位置，变化可谓日新月异。但从欠发达地区的情况看，城镇社区的活动场所管理得比较好，便民服务站、棋牌室、音乐舞蹈厅等场所（已纳入党建工作内容）利用率比较高，乡下的村级办公室和活动场所，无钱维护和经常闲置的比重却很大。所以，应坚持因地制宜、村民做主的原则，由村民代表大会讨论决定是新建还是维修办公室和活动室，建设或维修多大面积。村型较小、经济落后或自然屯落分散的地方，应因陋就简。即使是政府拨款或部门帮建，也要征求村级自治组织和村民的意见，把有限资金花到老百姓最急需的项目上。村级办公室和活动场所的规模，不要只求“达标”，而应把客观需求、使用率预测、资金来源、民众感受等要素放在首位，避免“花钱找挨骂”。

3、在“发展壮大村级集体经济”的问题上持审慎态度，防止逆改革方向而行

很多地把“发展壮大村级集体经济”作为解决村组织“没钱办事”的主要途径，这确有一定道理。但是，且不说理论上和法律上怎么界定“集体经济”还需探讨，仅从实践上看，也应特别注意以下三点：

第一，牢记历史教训，不要犯“大干快上”的颠覆性错误。五、六十年代的“人民公社化运动”曾给农村和农民带来灾难性后果。改革开放后，很多地方为了扭转“集体经济”的颓势，大上村级多种经营项目或村办企业，结果成功率不到20%。不但巨额财政资金、银行贷款打了水漂，而且给村集体留下了一大堆债务。2006年，全国乡村两级债务超过6000亿元，中西部多数省份村均债务超百万元。据本人调查，盲目上项目所形成的债务占总额的40％以上。现在，有的地方重提“一乡一品、一村一业”的老口号；有的地方确定了区域内所有行政村集体收入和积累年增10%的目标，实在令人担忧。

第二，应按照中办国办最近下发的《深化农村改革综合性实施方案》精神，分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民对集体资产更多权能。如果把发展集体经济的着眼点放到增加村“两委”可支配财力，从而实现“有钱办事”上，显然与改革的方向背道而驰。有的地方“村两委”控制着较多的机动资源，“集体”收入比较可观；还有的地方打算整合国家“三农”资金，使之变成“集体”股金。这些地方如果不进行认真的产权改革，极有可能假“壮大集体经济实力”之名，行“与民争利”之实。

第三，建立名副其实的集体产权制度和管理制度非常困难。人民公社化时期的所谓“集体经济”，实际上是国家控制的集权式村镇经济,农民并没有真正获得理论上所说的共同占有生产资料并获得收益的权利。在现实条件下，如果以行政村为单位办企业或上项目，自然要由党支部或村委会来“代表”村民行使对资产的占用、处置和收益分配权。即使成立名义上的董事会或管理委员会，全体村民也未必能够享有实实在在的产权，经营成果同样存在着被侵吞蚕食的危险。

基于以上分析，笔者认为，对土地集体所有、农户承包经营这一层面的集体经济，当然要巩固发展，但不是要增加村级收入，而是要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。对“村两委”控制的经营性资金、资产、资源，应进行股份合作制改造，让农户获得更多的权益。应以坚决的态度杜绝一哄而起，盲目上所谓“集体”项目。应通过用好用活财政资金和集体非经营性资产、动员新型经营主体出资、提高“一事一议”成功率等途径化解“无钱办事”的难题，同时，应提倡“有多少钱办多少事”，减少脱离群众需求的官方“自拉自唱”，避免在强化党建工作的名义下折腾农民、增加债务。

4、既要突出党的建设，也要兼顾其他组织建设，注意培育基层自治的社会资本

党的十八大和三中全会，提出了治理体系现代化的目标，落实这一战略决策，必须坚持和完善基层自治制度。基层自治，既要发挥党组织领导核心作用，又要发挥村委会、居委会、群团组织和民间社会组织的作用，逐步建立公民有序参与的治理机制。

毋庸讳言，多年来形成的单向管控的治理模式，最大的弊端是公民参与不足。目前，很多地方只强调基层党建，很少提及其他组织建设；应由民政部门主抓的社区建设、村民委员会建设，也由党委组织部门包揽；说到村干部的培养和待遇，往往集中在支部书记一人身上；基层自治的一些老大难问题，如：村级党支部和村委会关系问题、村民自治有名无实的问题、基层自治组织行政化的问题，很少有人关注和研究。

笔者认为，县以上党委，应把基层党建与治理体制改革紧密结合起来，引导基层党组织和基层干部转变治理观念、提高治理能力；同步抓好党的建设、群团组织建设；扶持各类民间组织、培育基层自治的社会资本；发挥村民代表会、村务监督委员会的作用，逐步建立行之有效的民众参与制度。这些，当然是长期艰巨的工作任务，很难在短期内奏效，但不应忽略，更不应逆向而行。

5、下决心改变先进典型“吃偏饭”的现象，避免人为扩大村际差距和贫富差距

这些年的新农村建设，成效有目共睹，但试点村、示范村“吃偏饭”的问题非常普遍，带来很多消极影响。目前的基层党建和同步进行的美丽乡村建设、扶贫开发，同样强调抓典型。

抓典型是我们党开展各项工作的拿手戏，当然不能弃之不用。但怎么个抓法，却应很好反思研究。试点示范村、领导包扶点动辄获得几百万、几千万的扶持资金；“软弱涣散”村动辄获得财政和三五个实权部门的同时“包保”、“帮扶”……这种抓法，虽然见效快、变化大，但却有悖于公共财政的公平、公正原则，使本来存在的村际差别、贫富差别越来越大；因为条件和机会不均等，“偏饭”“喂养”的先进典型和后进转化典型，除了供人参观和宣传之外，其经验基本上没有推广扩散价值。从政治损益的角度看，这样的党建，肯定事与愿违。所以，必须下决心摒弃靠特殊扶持“垒大户”、“造典型”的做法。

6、杜绝高压紧逼和层层加码，努力减轻基层负担

多年来，我们形成了一个“不断加强”的思维定式：只要说哪项工作重要，就要设机构、增编制、召开会议、下发文件，还要层层签订责任状；口号越来越响亮，指标越定越高；很多地方的目标考核已经延伸到村级自治组织，而且分解成六、七十项。

这种向上集权、向下施压的工作方式，固然能够取得一定的推进效果，但极易助长形式主义，甚至诱发瞒上欺下的行为。《半月谈》最近披露，湖南某地村支部书记兼十多个工作组长，有的村为应付考核仅做民意调查准备就花费数万元，乡镇要花费30多万元。

这里确实有个两难的选择，如果不这样强力推进，党建工作很可能被淡化甚至边缘化。但笔者认为，真正有实际效果的党建，必须以各级党组织的自觉行动为基础，必须与民众的利益和需求相契合。如能顺其自然地做到这一点固然可喜；如果囿于种种原因做不到，宁可让上级的部署落实差一些，或者降低上级的要求，也不要逼着基层虚与委蛇，甚至弄虚作假。党建和其他任何工作，都应坚持不懈地为基层降压减负，都不应与基层自治背道而驰。

7、县以上党委和组织部门应坚持依法办事，最大限度地避免“越权”行为

党的领导，是中国特色社会主义事业发展的保障，党的自身建设，当然更要坚持党委负总责。但是，不能以此为由无限扩大党委及其组织部门的权力。比如，市、县、乡党委书记做基层党建的述职报告，本来应该是干多少说多少，但很多地方却由上两级组织部门越级审稿两三次才允许上会。再如，村干部的工资额，应该根据各地经济发展水平和村型大小，由村民代表会决定；财政给予社区和村级组织的经费补助规模，应由政府根据财力提出预算，人大依法决定。但有些地方党委及其组织部门，直接规定具体数额，并层层督办落实。

不可否认，党委及其组织部门越级指挥或越俎代庖，行使人大、政府职权，对于攻坚克难、提高效率肯定有好处，但对于改善党的领导，推进依法治理，却可能带来诸多消极影响。所以，县以上党委和组织部门对基层党建工作的推进应以原则指导为主，对具体问题，应多提弹性建议，由权力主体依法决定。

（本文刊发于《市县领导参阅》第3期，题目为《基层党建与治理现代化》，署名吕钧）