马来平：关于协商民主的若干认识问题

【内容提要】 协商民主和选举民主实质上是民主的两个基本环节。说二者是民主的“两种基本形式”，其实是指：它们是居于民主两个基本环节地位上的“两种基本形式”。协商民主一定要有协商，但协商决不等于协商民主。这意味着协商民主是有条件的：协商的开放性、平等性、理性化和制度化等。协商民主适用的范围十分广泛。形式上，协商民主可以是政府、政党、阶层、团体、群众等两两之间或各自内部的协商，也可以分为听证式、座谈式、公共论坛式、提案式、电视或网络公开对话式等多种协商；内容上，凡法律未予明确规定的或不涉及国家机密的公共事务，都可以运用协商民主。协商民主应当成为政府决策的制度化程序。

【关 键 词】协商民主/协商民主的条件性/协商民主的范围/协商民主在政府决策中的地位

党的十八大以后，尤其是十八届三中全会就协商民主做出“推进协商民主广泛多层制度化发展”的部署以来，协商民主在我国社会主义政治文明建设中的战略意义，受到越来越广泛的关注和认同，全面、准确地理解协商民主的重要性日显突出。这里仅就协商民主的几个基本认识问题略述管见。

一、协商民主和选举民主是民主的两个基本环节

在谈及协商民主和选举民主的关系时，学界和社会各界流行这样一种观点：协商民主和选举民主是民主的“两种基本形式”。应当说，这一观点没有错，但容易引起误解。例如，有的人否定选举民主，认为中国式的民主是协商民主，西方式的民主是选举民主，前者远胜于后者；另一些人则否定协商民主，认为协商民主是假民主，中国民主发展的唯一道路是发展选举民主。这两种错误观点的突出问题之一是暗含一个共同的错误前提：协商民主和选举民主是民主的“两种类型”。而“两种基本形式”说的要害在于：它没有和“两种类型”说彻底划清界限，因而容易充当后者的保护伞。

基于这种情况，我认为有必要明确这样一个观点：实质上，协商民主和选举民主是民主的两个基本环节。“环节”和“形式”是从不同角度来看的：环节注重动态过程，形式注重静态意义上的表现方式。所以，说它们是民主的“两种基本形式”未尝不可，但一定要认识到，所谓“基本形式”是以“基本环节”为基础的。就是说，它们是居于民主的两个基本环节地位上的“两种基本形式”。

之所以说协商民主和选举民主是民主的两个环节，是因为民主作为一个体系或过程，它包含的环节是很多的。例如，单单为了确保执政者能够充分代表和体现公民的利益，除了选举，还包括：游行、请愿、舆论、结社和公投等。这些都是存在于选举民主和协商民主之外的民主环节。

之所以说协商民主和选举民主关系是民主的两个基本环节，是因为在民主的所有环节中，这两个环节在任何具体的民主过程中都不能省略，而且，作用比较突出。就选举民主而言，它旨在解决公民向执政代表“赋权”：公民自主地通过选票表达自己选择执政代表的意愿，一人一票，票票等值；就协商民主而言，它旨在解决公民对执政代表的“限权”：公民直接参与权力的运作和公共治理，在公共事务决策前和决策过程中，通过与官方或利益相关方进行对话、磋商、沟通、审议、辩论等达成共识，最终影响决策结果，有效地监督和辅助执政者用权。选举民主“赋权”是协商民主“限权”的前提，选举民主中公民所具有的“赋权”权利，是其参与“限权”的“筹码”，因此，选举民主不仅是协商民主的基础，也是整个民主的基础；协商民主在民主过程中不仅承担着民主管理、民主监督和民主决策的重任，而且对于选举民主所具有的诸如对“赋权”后的执政代表监督乏力、选举过程和选票极易被金钱和权力绑架、蔑视少数人的“多数人暴政”，以及公民对选举热情减退、参与率低而直接影响选举质量等弊端，是一种颇有效力的补充。因此，协商民主在民主中的作用也是十分巨大的。

总之，民主不等于选举民主，民主不等于协商民主，民主也不等于“选举民主+协商民主”，选举民主和协商民主只是民主过程中的两个基本环节。

二、协商民主是有条件的

协商民主一定要有协商，但协商决不等于协商民主。这是因为，协商民主的宗旨表明，协商民主所要求的协商，不是一般意义上的协商，而是足以保证公民能够多层次、全方位地参与公共事务的决策、运用公共理性和集体智慧把决策引向科学化、民主化轨道上的协商。实质上，这意味着，协商民主是有条件的。

扼要说来，协商民主的条件主要有四：

(1)开放性。协商民主理论认为：“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人要求和利益的议程”[1]。这一目标决定了：首先，参与协商者既要有各界精英，又要注意向普通公民倾斜，原则上，所有受到公共政策影响的公民即利益相关者，都有参与协商的权利。只不过不同层次、不同类型的协商所依靠的对象可以有所差别。譬如，基层的或关于一般民生的协商会较多地依靠普通公民；县市以上或专业性较强的许多协商会较多地依靠各界精英；协商的组织者邀请参与协商人员的名单可以通过利益相关方平等协商而产生，也可以通过抽样、问卷等社会科学的方法产生。那种由协商组织者先入为主、刻意安排，有目的地影响协商结果的行为是违反协商民主精神的。其次，协商主体是开放的、多元的。如，在我国现行的政治体制下，协商主体可以是政党、人大、政府、政协、纪委等，也可以是民间团体和个人。

(2)平等性。协商民主的特点在于：“以权力为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。”[2]既然协商民主以平等为前提，那么，首先，协商民主要求的协商，必须是协商者人人地位平等。不论协商者原先身份贵贱、财富多寡、文化水平高低等，一旦进入协商，每个人所拥有的社会属性都将自动退隐，而只有一个共同的身份：协商者；其次，协商双方应当信息对称。协商的组织者有向参与协商的人员提供与协商内容密切相关的信息资料以及提供调研方便的义务。

(3)理性化。所谓协商，一是审慎地反思，即个体独立地对问题进行审慎的思考；二是个体之间就所关心的议题进行理性的讨论。协商民主实现的关键在于通过协商而不是依仗权力和暴力达成协议，除了制度的规定，更重要的是参与者的能力的要求。协商民主关注所有人的根本利益和需要而不是多数人的根本利益和需要，简言之，它寻求超越于个人利益之上的公共利益。事实上，只有基于公共利益，通过协商民主才能最终达成双方共同接受的协议。这一点，决定了参与者必须实现理性化，而且不是谋取私利的个人理性，而是公共理性。公共理性对参与者提出了以下要求：第一，不仅要表达自己的立场，更要为自己的立场公开提出可被其他参与者理解的理由；第二，协商的过程是对于理由的理性讨论，而不是利益的争执；第三，通过协商，调整、转变自己的偏好而最终达成协议。

(4)制度化。首先，协商规则明确。不同类型的协商，可以有不同的规则。但不论什么类型的协商，都应包含这样的内容：参与协商者坦诚表达自己的观点、诉求和理由，勇于承担公共利益的责任和道德责任，尊重对方、认真倾听对方，耐心回答他人提出的问题，礼貌协商和文明协商等。其次，协商范围有章可循。加快公共服务型政府建设，使协商民主切实纳入政府决策的程序，作为有关工作的一项必不可少的步骤。应当明确规定政府工作中实行协商民主的具体范围，什么事该协商或不该协商，不能仅凭某些组织或个人的主观意志来决定。第三，协商议题审定有序。协商议题的审定要有公开、公正的程序，充分保证公众关心的社会问题能及时进入协商程序，并得到妥善解决。第四，协商不是万能的，它需要法律的支撑。其中，最为重要的是，协商结论的裁定和落实要有法可依。当协商双方经多次协商仍不能达成统一意见，而事情又不能拖延的情况下，应当有权威、公正的仲裁手段；同时，协商结论的落实应该能够得到法律上的保障，任何一方都不得敷衍了事和随意推卸责任。否则，协商民主将会有名无实。

协商民主的条件远不止这些，诸如协商形式的多样性和协商机构的专门化等也同样重要。但上述条件已经很明白地告诉我们：一个单位或组织即便进行了大量协商活动，如果不能满足或不能完全满足上述条件，那么它所进行的协商是否属于协商民主，就会大打折扣；同时，它也告诉我们：推进协商民主的发展，关键是要在协商制度化和法制化的构建上狠下工夫。有了健全的法规和制度，协商民主才能得以健康、快速的发展。

三、协商民主适用的范围十分广泛

一种观点认为，就协商民主而言，“这种民主只在有限的范围可用，如在基层，政府要拿一笔钱，给社区办事，没有确定的方案，就由百姓讨论干什么好。在高层，协商民主用在不同国家的圆桌会议讨论气候问题、反恐问题等，不是少数服从多数。还有国家圆桌谈判制宪等，才可能协商民主。国家层面的决策，只能是代议民主和参与式民主。”[3]这一观点的要点是：协商民主主要适用于社会基层和某些国际问题，而基本上不适用于国家层面的决策。鉴于这一观点涉及“协商民主适用的范围”这一原则问题，所以有必要予以辩明。

协商民主的适用范围如何，在一定程度上取决于协商民主的作用如何，有关协商民主适用范围问题上的分歧，往往根源于协商民主作用问题上的理解不同。为此，不妨先就协商民主作用的两个关键问题做一扼要说明：

(1)协商民主与加强党的领导的关系。协商民主的作用是加强和改善党的领导，还是削弱党的领导？从根本上看，协商民主是加强和改善党的领导的。因为，许多公共事务的协商民主过程，是领导干部对党的方针、政策予以阐释和宣传的过程、公民们对党的方针、政策深入学习和理解的过程，以及党和政府真正代表民意的意志转化为公民意志的过程。须知，党的方针、政策代表着人民群众的根本利益，所以依据党的方针、政策妥善解决公共事务问题，正是公民所期待的，他们没有理由反对党的领导。相反，如果有意绕开民主协商，热衷于长官意志，反倒有可能由于公民对党的方针、政策理解不透彻或存在误解，而发生原本不应该发生的冲突。另外，在协商民主过程中，公民一时一地对党的方针、政策发生抵触情绪并不可怕，这种情况的发生，将会提醒领导干部查找、弥补工作或政策方面的漏洞，对于公民的认识、心理和情绪出现的问题及时进行说服、疏导。

(2)协商民主与行政效率的关系。协商民主是降低行政效率还是提高行政效率？有些人担心协商太多会无端增加权利机构的负担，降低行政效率，其实，从根本上看，协商民主是提高行政效率的。表面上，协商民主花费了一些时间和精力，提高了行政成本，但“磨刀不误砍柴工”。协商民主为公民表达自己的意愿开通了一条宽敞的渠道，避免或推迟了一些社会矛盾的发生，从而最终提高了行政效率。此外，协商民主的过程，往往既是集中民智、群策群力解决难题的过程，也是动员、发动公民的过程。从解决难题的角度看，协商民主花费人们一些时间和精力十分值得，也是必不可少的；从动员和发动公民的角度看，任何事情只要得到公民全心全意的支持，或者由思想与步调统一的公民去实施，其结果一定是高效率的。

明确了上述前提问题，就可以尝试回答协商民主的适用范围有多大了。鉴于协商民主是民主的基本环节、它在任何具体的民主过程中都不能省略，而且作用比较突出，可以认为，民主适用的范围有多大，协商民主适用的范围就有多大。具体说来，形式上，协商民主可以是政府、政党、阶层、团体、群众等两两之间或各自内部的协商，也可以分为听证、恳谈、公示、提案、论坛、职代会、委托代议，以及电视或网络公开对话式等多种协商；内容上，凡法律未予明确规定的或不涉及国家机密的公共事务，都可以运用协商民主。其中，最常见的协商民主有：(1)立法问题；(2)涉及百姓切身利益的民生问题；(3)国家和地方经济、科技、教育、文化等方面的发展规划和公共基础设施建设问题；(4)超过一定数额的经费预算和支出等公共决策和社会治理问题等。