刘杰 齐卫平：党内法规制度建设科学化建构路径探析

【内容提要】 正确设计制度建设行进路径对党内法规制度建设科学化的建构至为关键。在法规制订过程中，重视科学思维方法的运用；关注顶层设计；增强权威性；开门立法；处理好党法与国法关系；注意实体性、程序性制度相协调。在法规落实阶段，提高制度执行力；加强对法规制度全方位的监督；依法治国，促进民主程度提高。在对法规反思的阶段中，建立备案评估制度、适时清理制度；建构完备党内法规制度体系，顺应国家治理体系和能力现代化的时代背景，不断提高党内法规制度建设的科学化水平。

【关 键 词】党内法规/制度建设/科学化/建构路径

制度建设的重要性不言而喻：“最重要的是一个制度问题”[1](p297)、“制度是决定因素”[1](p308)；党的领导、组织等制度的建设问题是“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”、“关系到党和国家是否改变颜色”[1](p333)的重大问题。在新时期新形势下，世情、国情和党情发生了深刻变化，党的各方面建设面临巨大挑战，加强制度建设有其特殊意义。十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，尽快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这就要求党内法规制度体系作出恰如其分的制度安排。党内法规制度属于党的制度建设的重要组成部分，是党的建设科学化不可或缺的重要元素之一，建构党内法规制度建设科学化体系对国家治理体系和能力的建设来说十分紧要，而方法与途径问题是“建构”的关键要素。如何选择恰当的路径，不走、少走弯路，有待深入探讨。对于制度建设而言，主要涉及制订、落实和反思三个基本过程，但具体过程涉及的方法、途径等问题十分复杂，不仅需要把理论和实践紧密结合进行论证，并且要考虑时变时新的时代环境。理论界对此研究不多抑或比较零散，我们拟结合近年学习研究，试图作一综合梳理和分析。

一、重视法规的科学制订：党内法规制度建设科学化建构的根本措施

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规制度的制订是实现有法可依的基础，缺乏对法规制订工作的重视，其落实便成了无源之水、无本之木。自1935年遵义会议以来，党和国家领导人十分重视党内法规的制订工作，无论在新民主主义革命时期抑或是社会主义建设时期，各类规章制度尤其是党章，一直是修订落实的重点。毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出修订党内法规的必要性，“为使党内关系走上正轨……还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2](p528)。邓小平把党内法规和国家法律并重，“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[1](p147)。党内法规制度建设科学化的构建第一步便在于制订法规，不仅要看其数量上的齐全性，更要考虑其质量方面的上乘性，单有数量而忽略质量是不可取的。正如党员的质量和党员的规模需要辩证思考一样，规模并非越大越好，要注重党员的质量。质量的高低是法规发挥作用大小的关键因素。因此，在质量第一的原则之下制订党内法规，采取科学的方法，关注顶层设计，增强权威性和透明性，处理好与国家法律的关系，促进法规落实各方程序的协调。

第一，重视科学思维方法的运用

马克思主义哲学认为，物质决定意识，意识反映物质，注重用联系和发展的动态观看问题。科学的思维方法对制订党内法规制度至为关键，以科学思维指导法规建设可以为制度建设提供正确方向的保证。科学的思维方法不仅带来方向指引，还不停地发出心理暗示的信号，让人们对作出的相关决定和选择坚信不疑，这种暗示和坚信是强大的精神动力，使之能够走得更远。毛泽东指出，“思维是一种特殊物质的运动形态，它能够反映客观的性质，能够反映客观的运动，并且由此产生科学的预见”[3](p103)。科学的预见，符合客观实际，无疑将促进事物发展。那么，何谓科学的思维方法？科学思维应包含战略性、创新性、辩证性、系统性、科学性和时代性等基本元素。战略思维、创新思维和辩证思维是制度建设最为关键的思维方式[4]。党的制度建设科学化除了遵循科学性、系统性等原则[5]，还要关注时代性和公开性，从时代中汲取动力，在公开中增加制度的合法性因素[6]。从与时俱进的角度看，更应注重时代性、创新性思维的运用，在时代大潮中推动党内法规制度建设不断创新。

第二，加强顶层设计

党内法规制度建设强调加强顶层设计，有其内在合理性内涵和要求。习近平指出，改革需要加强顶层设计和整体谋划[7]。社会经济体制是一个巨型系统，若想保证子系统各要素之间的协调与互动，就必须要有从上到下的顶层设计和总体规划[8]。实际上，党内法规制度建设也是类似上述的巨型系统，不仅改革需要顶层设计，党内法规制度建设要达到各要素和谐运转的目的，也必须要有自上而下的顶层设计和总体规划。有人认为，制度顶层设计是系统设计，研究该系统当中各要素相互之间的关系[9]，既要看到党内法规的单一性，又注重党内法规的综合性，提高党内法规制度的集成性[10]，各个要素以及要素之间形成体系，各自独立运行，看似不相干却又息息相连，干系莫大。缺乏顶层设计的党内法规制度是不完善的。在党制定的大量党内法规当中，因缺乏总体的规划造成了诸如法规协调不足、沟通不畅等缺陷。2013年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013～2017年)》非常及时，它是加强党内法规制度顶层设计的具体表现，不但从总体上规范了党内法规的制订，使零散的法规得以集中，形成整体性法规，还加强了对法规立法的总体规划，为维护制度体系的完整性、统一性、有序性和系统性，增强其权威性作了制度上的规范和保障。顶层设计从最高层级对党内法规进行规划，不仅使各项制度安排井然有序，还降低了制订法规的犯错几率和成本。但是，要重点强调的是，顶层设计本身也有可能出问题，必须加强对它进行科学规划和决策，尽可能减少不经意的失误。

第三，增强法规制度的权威性

法规制度的权威性大小与其顺利执行程度成正比。胡锦涛曾在中纪委第七次全体会议上强调，要坚决维护制度的权威性和严肃性；贺国强在一个研讨会上也作过类似的强调[11](p421)。显而易见，法规制度的权威性愈强，其顺利落实的几率也愈大。一般说来，党内法规制度的权威可以分为两种，一种是法规制度自身存在的权威性，另外一种是外部环境施加在它们身上的影响或权威。这两种权威关系紧密，相辅相成，不仅要重视外来权威，更要注重强化内在权威，增强自身的规范化和程序化、合理性和科学性。从党内法规的概念看，它是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称[12](p37)。由此可知，它的制订限定在中央、地方部分部门两个层面，要注意的是中央和地方在制订法规过程中的权限问题，坚持各安己份，不越权制订。有人提出实行一元立法原则，党内法规由党的代表大会统一制订和规范[13]，以增强其权威性，不无道理，但中央和地方实际情况和考虑问题角度都不尽一致，一元立法原则的操作性不强。实际应用中，应端正作风，防止权威的滥用，既要防止单纯提高法规权威性而走极端，又要避免法规只拥有纸面上的权威而执行低效。

第四，增加法规制订的公开性

增加法规制订的公开性，其核心是增加立法透明度。扩大立法过程的民主程度，达到增强法规合理性、科学性的目的，是现代法治的标志。学术界有关呼吁开门立法，增加立法透明度的论述并不罕见。从媒体角度看，网络新闻平台不时报道政府邀请市民参与立法听证会，即是一种增加立法公开性的极好形式。法规制订公开性尺度的大小与民主性、科学性程度的高低是互相关切的，一般说来，公开性尺度大，民主性、科学性程度一般也高，反之亦然。法规制订的公开性涵义之一便在于尽可能地扩大在党和社会当中征求意见的范围，汇集不同声音。俗话说，众人拾柴火焰高，集思广益，三个臭皮匠，顶个诸葛亮等，说的就是这个道理。这种公开性使法规代表了大多数人的利益，合理性、有效性和科学性得到保障，有利于减轻法规的落实难度。同时，强调聘请专门的法律人士负责法规起草工作，对立法过程进行指导，防止法规与国家法律相抵触。事实上，公开立法程度低是关门立法在很大程度上得以实现的温床，而公开立法则能最大程度地克服关门立法的弊端，并且同时这是党内立法科学化的一个具体体现。

第五，处理好与国家法律的关系

在建设法治国家、全面落实依法治国背景下，妥善处理党内法规与国家法律的关系十分紧迫。首先，党内法规建设和国家法律建设是相得益彰的两对关系，党内法规对国家法律的立法建议实际上是对其制订进行方向上的把握和引导，国家法律的制订体现了党内法规的初衷和愿景。二者关系处理得当与否将影响党和国家法治水平的高低。其次，党内法规与国家法律法规存在不协调不一致等缺陷，突出表现在衔接不畅、沟通不良和权责不明等方面。一是党内立法部门与国家立法部门缺乏有效对话和联系，导致双方法规衔接不顺。二是二者部分法规相抵触。三是二者权责不分，有时党法越权代替国法进行相关法律制裁。有人认为，它们之间建立良好的沟通机制，要运用宪法思维来推动党内法规建设[14]，提高党内法规的地位，很有道理。在提高重视程度的前提下，党内法规适时上升为国家法律，由法律来体现党内法规的意志，对其发挥作用善莫大焉。同时，二者分清各自职责，各司其职，重申党内法规不得干涉国家法律，党法在国法的框架内活动，促进二者关系和谐有序。在法律框架下研究党内法规，进一步处理好党的领导与依法治国关系等问题有待深入探讨。

第六，实体性、程序性制度相协调

一台机器的正常运转需要各个部分完好无缺，达成良好关联，缺一不可，法规制度的落实亦同理。目前党内法规制度建设存在如下问题：某些实体性法规由于缺乏让其顺利运行必备的程序性法规，使得法规寸步难行；有些法规实体性和程序性规定结合起来，造成与其他法规内容重复。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》第三章“纪律处分运用规则”中的相关内容重复，造成适用法规选择的争议。这是党内法规制度建设当中系统、全局概念不足的具体体现，其原因大多由立法过程缺乏详细调研、科学分析、考虑不周引起。在这种情况下，制度多而杂，某些方面出现了过多的同类型制度，但在某些方面，又存在制度供给短缺[15]的情况。党内法规实体性和程序性制度必须相互协调，不然必将影响其制度体系的整体功能。加强法规制度的顶层设计，从全局性、整体性和系统性要求出发，有步骤、有秩序地进行党内法规制度建设。

二、注重法规的严苛落实：党内法规制度建设科学化建构的基本条件

制度的生命力在于执行，一项制度即便在理论上非常完善，如果没有得以严格执行，那么它就形同虚设。制度得不到落实，不仅意味着浪费制定制度所耗费的各种资源，也打击制度制订参与者的信心，在民众当中造成不良影响，不利于依法治国方略的落实。在努力推进国家治理体系和能力现代化的背景下，党内法规制度建设既要重视制订环节，更要加强提高制度执行力。

第一，提高制度执行力

党和国家领导人对提高制度执行力有着清醒认识。胡锦涛在中纪委十七届五中全会上重申“以提高制度执行为抓手”、“切实提高制度执行力”。[16](p416)目前，党内法规制度建设中的突出问题表现为法规执行不力以及制度运行不畅，很多时候并非是相关的法规不完善，而是重视制订，忽略执行所造成，制度执行力的提升任重道远。在国家治理能力现代化的视野下，制度执行力的强弱事关构建国家治理能力现代化程度的深浅，换句话说，实现国家治理能力现代化的关键在于提升制度执行力。国家治理能力与制度执行力相辅相成，