王英津：两岸南海合作的空间与路径探析

【内容提要】 随着南海主权争端的不断升温，两岸南海合作议题备受关注。两岸在南海海域基于“一个中国”而形成的共同利益，构成了两岸南海合作的基础；同时，两岸南海合作也面临着诸多短期内难以克服的障碍。从总体上看，两岸南海合作的空间不大，目前的合作空间仅限于一些经济性、功能性和事务性领域。

【关 键 词】南海主权争端/两岸南海合作/海洋合作路径

随着南海主权争端的不断升温，两岸能否携手合作、共同捍卫南海主权之话题，一时成为学界和民间热议的焦点。基于中华民族整体利益的考量，两岸确有合作的必要，但鉴于目前两岸以及亚太局势的复杂背景，两岸在南海问题上的合作又面临着诸多的阻力。在此情势下积极探索两岸合作的可能空间与实现路径，对于推动两岸在南海主权争端问题上共同捍卫中国(两岸)的南海主权，具有重要的意义。

一、两岸在南海主权问题上明争与暗合的历史回顾

长期以来，中国(两岸)和有关南海周边国家在南海主权问题上一直存在着争议，1974年和1988年就分别爆发中越“西沙海战”和“3•14海战”。在“两蒋”时期，虽然两岸互不承认对方政权的合法性，但均坚持“一个中国”原则，因此双方对南海主权的有关表述基本一致，即“南海诸岛是中国的固有领土”。两岸虽未直接联手合作捍卫南海主权，但双方基于“同属一中”的共识，彼此存在着某种微妙的默契，在对方宣示和捍卫南海主权时，互不拆台，甚至给予一定的暗中支持与默契配合。

20世纪90年代中后期，由于李登辉推行“台独”路线，两岸在南海问题上的默契被打破。在“台独”路线的导引下，台湾方面对于南海主权的表述开始发生微妙的变化，虽然继续强调南海主权属于中国，但更侧重于强调南海主权属于“中华民国”。2000年民进党上台执政后，台湾当局的南海政策发生了重大变化，不再推动国民党执政时制定的《南海政策纲领》，在南海主权问题上的立场和态度越发变得低调与消极。至其执政后期，台湾当局不仅企图以“主权国家”的身份，而且还企图以“台湾”名义作为一方“当事国”参与协调和解决南海主权争议的多边对话与谈判；并公开抗议台湾被排除在南海区域安全对话与共同开发合作之外。民进党执政期间，“台湾当局”虽主张参与南海主权问题的多边协商，但其真正目的并非要维护“中华民国”对南海的主权，而旨在拓展“国际活动空间”，凸显其“主权独立国家”的身份。基于该战略目的，陈水扁主政时的台湾当局更多的是强调南海资源的保护，而不是对南海主权的维护，其对于越南、菲律宾等国侵占南海诸岛的行为，鲜有反对态度。①台湾当局拟通过制定“台湾共和国宪法”来实现其“法理台独”，本身即意味着要抛弃“中华民国宪法”，将领土主权缩限在台澎金马地区，这在法理上等于放弃对南海的主权诉求。至此，台湾当局的表述由“两蒋”时期宣称的“南海诸岛属于中国”逐渐演化为南海诸岛属于“中华民国”或“台湾共和国”。与此同时，李登辉、陈水扁时期的台湾当局为了凸显其“主权国家”地位，强化和南海周边国家的实质性“非邦交关系”，在南海主权问题上的立场日趋松动和软化，态度日趋保守和消极，企图以南海问题上的温和态度来换取南海周边国家对其拓展“国际活动空间”的支持。这些变化是“台独”路线在南海主权问题的具体体现，是对中国海洋领土主权的严重挑战。随着“台独”活动的不断加剧，两岸关系日益恶化，两岸在南海问题上的默契荡然无存。

2008年，台湾实现政党轮替，国民党重新上台执政，马英九当局重回“一个中国”和“九二共识”的政治立场，两岸关系进入和平发展的轨道。在南海主权问题上，台湾当局的态度开始转向积极，不断以“中华民国”政府的名义重申对南海主权及南海争端的立场，为两岸在南海问题上进行合作、共同捍卫海洋主权提供了可能。随着两岸经贸合作的不断深化，以及中国(两岸)同有关周边国家南海主权争端的日益加剧，要求两岸在南海问题上合作甚至联手的呼声日趋高涨；但马英九当局基于台湾社会内部的复杂形势和台美之间的特殊关系之考量，对两岸在南海合作问题上持非常谨慎的态度，公开声称不与大陆方面进行合作。

从历史发展的过程来看，自1949年迄今，两岸在南海问题上的合作可谓微乎其微，即便在“两蒋”时期，(由于两岸长期对峙)双方共识也仅限于作出“南海主权归属中国”的政治宣示，两岸在南海海域的经济合作几乎没有，更不用说政治和军事领域的合作，即便前述所谓的默契，也仅仅是暗中的支持与配合，远远称不上“合作”。近年来南海主权争端的不断升级，使中华民族的整体利益受到极大挑战，倘若两岸基于“一个中国”原则在南海相关议题上展开合作，不仅能促使两岸相互借力，共同捍卫中华民族的整体利益，而且有助于化解两岸的敌意，增强两岸政治互信，扩大两岸合作的突破口。②

二、两岸在南海问题上合作的基础

当前，两岸关系已步入和平发展的良性轨道，政治互信初步建立，在南海问题上的基本立场和政策主张基本一致，两岸在南海主权争端问题上开展有限度的合作成为可能。这些基于双方共同利益而延伸出来的因素，构成了两岸在南海问题上进行合作的基础。

2.1“同属一中”是两岸南海合作的政治基础

与中国跟其他周边国家的领土主权争端不同，南海领土争端有其特殊之处。就中国一方而言，不仅大陆方面宣称拥有南海的主权，台湾方面也宣称拥有南海的主权。尽管大陆和台湾对“一个中国”内涵的理解还存在分歧，两岸政治定位尚未解决，但是两岸同根同源，同属于中华民族却是不争的事实。在南海主权问题上，虽然两岸之间亦存在着争议，但在性质上不同于跟南海周边国家的争议，后者是对南海领土的主权所有权之争，而前者是对南海领土的主权行使权之争(即两岸在南海问题上由何者来代表中国行使南海主权的争议)；换言之，从领土主权所有权的角度而言，南海是中国(两岸)的固有领土，但其究竟该由两岸之中的何者(即“大陆政府”还是“台湾当局”)来代表中国来行使其主权是一个中国内部的争议。从整体来看，两岸基本上能站在中华民族整体利益的高度来稳妥地处理南海主权问题，没有过多地公开争议南海主权究竟属于大陆方面抑或台湾方面，而是一致对外明确宣称“南海诸岛是中国的固有领土”。

2.2民间支持是两岸南海合作的民意基础

与两岸官方相比较，两岸民间呼吁南海合作的声音更响亮，这主要是由于民间受两岸政治分歧的影响较小，而民族大义意识更强。近年来，随着南海争端的持续发酵，大陆和台湾越来越多的人士认为，两岸有必要共同捍卫中华民族整体利益。2011年11月，台湾金门大学俞剑鸿教授呼吁“两岸可在南海断续线建立人工岛”；2012年7月19日的一项调查显示，有48％的台湾民众、79％的大陆民众认为，两岸在南海问题上应该合作一致对外；③2012年7月，两岸民间的50多位专家学者在海南就南海问题发布了《第十届海峡两岸南海问题学术研讨会共同意见》，吁请两岸有关部门、学界、企业界和民间组织，掌握两岸关系和平发展的有利时机，积极、务实、稳妥推进两岸南海合作，共享南海利益，造福两岸人民，造福中华民族；2013年，菲律宾巡逻船枪杀台湾渔民，进一步刺激了台湾与南海周边国家在南海问题上的矛盾。受此事件影响，两岸合作的呼声迅速提高，据一项调查数据显示，台湾近70％民众希望两岸联手合作对付菲律宾。④总之，两岸南海合作得到了两岸主流民意的支持，两岸当局应正视民意、顺应民意，共同捍卫中华民族领土主权和海洋权益。

2.3相近立场是两岸南海合作的政策基础

两岸对于南海主权的立场主张并无很大差异，均主张以“断续线”为疆域线，认为南海海域是历史性水域，该水域的南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和东沙群岛是中国的固有领土。在坚持中国领土主权的前提下，两岸均主张以和平、合作的方式解决争端，都主张争端各方合作开发的政策。大陆方面从20世纪90年代起就提出“主权归我、搁置争议、共同开发”的主张，即对于领土争议，在尚不具备彻底解决的条件下，为避免矛盾激化而把争议暂时搁置起来，对某些争议海域及岛屿进行共同开发，目的是通过合作增进了解，为最终解决主权归属问题创造条件。⑤而台湾方面的《南海政策纲领》及马英九南海政策的基本内容为“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”。需要特别指出的是，“搁置争议、共同开发”不仅适用于大陆或台湾与南海争端国之间，也应适用于两岸之间，诚如有学者所言，既然对外都可合作进行共同开发，那么同属于中华民族的两岸之间又有何理由拒绝与对方的合作。⑥从现实来看，马英九上台主政以来，重申了“南海诸岛属于中国的固有领土”，尽量避免陷入南海主权到底属于大陆还是台湾的争议，这与大陆政府处理两岸在南海问题上的政策主张基本一致，两岸“搁置争议、共同开发”的态度增强了两岸合作的现实性，一旦条件成熟，无论是两岸官方还是民间都会以政策共识为基础，深化两岸在南海问题上的合作。

2.4相互借力是两岸南海合作的内在动力

对于大陆方面来说，“台湾在南海问题上有其重要角色和重大利益，南海问题如果没有台湾的参与，实际上也是很难解决的”。⑦在南海问题上，大陆方面不再像以前那样只是外交上的政治宣示，而是已采取实际行动加强维护南海主权，但这一行动还不足以应付复杂多变的南海局势。目前大陆方面对南海某些海域的管辖仍鞭长莫及，即便能够覆盖有些海域，所付出的管理成本也极其昂贵。在这种情况下，大陆方面就需要与台湾方面通力合作，借助台湾方面占据太平岛的区位优势，达到共同维护南海主权的目的。从现实看，“台湾当局”在南海主权争端中，拥有大陆方面暂时无法取代的角色，至少在太平岛附近岛礁的主权纠纷上，“台湾当局”仍是一个不容忽视的“政治实体”，而且该“政治实体”是目前大陆方面所无法取代的。⑧同样，“台湾当局”在南海问题上更需要大陆方面的配合。众所周知，话语权依靠实力来支撑，单靠台湾自身的力量，不足以支撑其在南海问题上发声。因此，“台湾当局”究竟在南海问题上能有多大发言权，很大程度上取决于来自大陆的态度。从某种意义上说，台湾方面绕过大陆也就意味着“台湾当局”在南海问题上发言权的丧失。在南海争端中，“台湾当局”日趋被边缘化，其主张基本上不被南海争端当事国所重视，如果台湾不与大陆合作，形成合力，“台湾当局”的南海倡议基本上是自说自话。⑨就南沙太平岛争端而言，越南很大程度上是迫于中国的威慑才不敢将其与“台湾当局”的争端扩大化。在很多国家看来，挑战台湾当局实际上就是在挑战中国，中国的威慑对台湾控制其南海岛屿发挥着微妙的背后支撑作用。所以，两岸在南海问题上是相互借力的共生关系，这种共生关系有助于推动两岸走向合作。

2.5周边相关国家“连横抗中”是两岸合作的外在动力

相关南海周边国家在美日等国的暗中怂恿和支持下，不断激化同中国在南海问题上的主权之争，试图趁中国成为强国之前造成“瓜分南海”的既定事实。在南海问题上，有关当事国的联合行动对两岸当局均有很大的刺激，进而转化为两岸合作的外在动力。近年来，南海周边国家意识到单方与中国对抗是不可能在南海问题上占主动地位的，因此与中国有领土争端的南海周边国家开始走向联合。他们一方面将南海问题纳入东盟框架之下来解决，试图借助东盟的多边力量来对抗中国；另一方面借助美国“亚太再平衡”之机，企图把美国和日本拉进来，将南海问题国际化。由于南海周边国家都试图争取南海主权，他们多次在南海驱逐包括台湾渔民在内的中国渔民。换言之，无论台湾方面是否认同“一个中国”，但在事实上，南海争端当事国已经把台湾看成中国的一部分。所以，南海周边国家的联合以及对台湾的刺激会进一步催化两岸未来在南海问题上走向合作。