刘伟：政策变革与差序政府信任再生产

【内容提要】 基于2010-2012年展开的五次全国性农民访谈的材料，并参照相关的实证研究，可以发现取消农业税对中央和基层而言具有完全不同的政治效应。该政策一方面强化了农民对中央政府的高信任，另一方面也通过间接机制，维持甚至恶化了农民对基层政权的低信任。取消农业税这一标志性的涉农政策表明，中央致力于改善农民处境和提升其福利的重大举措，只是促进了差序政府信任的再生产，却基本无助于基层政权治理效能的提升。其他涉农政策也存在相近的状况和逻辑。从未来国家有效治理的高度来看，中央应该通过制度创新，重塑基层政权的治理主体性，并让普通民众参与治理过程，拉近基层政权与普通民众之间的距离，从而提升基层政权的民众支持度，改进基层社会的治理绩效。

【关 键 词】取消农业税/差序政府信任/基层治理/国家治理/治理重塑

改革以来，中国乡村地区的巨变是在多轮政策变革的驱动下完成的。首先是分田到户的联产承包责任制，它解决了农业生产的激励问题，并放活了乡村社会。其次是1986年开始试行的村民自治，它解决了国家权力撤离至乡镇后基层治理的体制问题。但是，1994年的分税制改革使得国家财政进一步集权化，正是从那时起，农民负担急剧增长并成为危及政权合法性的一大挑战。①20世纪90年代中后期至本世纪初，因为农民负担引发的这一挑战日益严峻，最终促使中央政府及时推出税费改革，直至2006年全面取消农业税。中央的意图是：通过取消农业税，切实减轻农民负担，进而缓和基层干群关系，促进乡村地区的社会稳定，并保证国家的粮食安全。全面取消农业税似乎也表明，中国在减轻农民负担，实行工业反哺农业、城市支持农村方面取得了重要突破。

但是，这一标志性的涉农政策实施至今已近十年，它究竟产生了什么样的政治效应？对基层政权②和中央政权而言它分别意味着什么？本文基于笔者在村民访谈中的部分发现，尝试将取消农业税作为一个典型的涉农政策样本，从其对农民政治信任的影响入手，呈现取消农业税的结构性政治效应；进而反思，在中国现有的国家结构形式下，中央政府致力于改善基层民众处境和提升基层民众福利的政策努力，会对基层治理带来什么样的影响？未来我国基层治理的出路何在？

一、访谈中发现的突出现象

显然，乡村税费改革直至取消农业税的政策，旨在切实减轻农民负担，缓和干群关系，并规范基层政权的涉农行为。从理论上讲，取消农业税不仅意味着农民不再需要上缴“皇粮国税”，也意味着基层政权不再能通过各种名目向农民收取“杂费”。在取消农业税的同时，中央也及时推进了乡镇配套综合改革，催促基层政权为农民提供公共服务。基层政权不再向农民伸手要钱，反而向农民主动提供服务。在此情况下，农民即使不提高对基层政权的好感和信任度，至少也不会再对其产生恶感或降低信任。但笔者的访谈结果却与此设想颇有距离。

为了解近年来我国乡村治理的新情况，自2010年1月至2012年7月期间，笔者分别组织了五次中度规模的农民访谈。访谈基于农民本位的立场，全方位呈现他们对乡村政治诸实践的观察与评价。访谈内容涉及受访者对取消农业税的评价和对基层政权的信任度。笔者最终遴选了进入此次分析的访谈材料共计216份。216位受访者的所在区域、村庄类型、性别、年龄、身份、文化水平和经济状况相对均衡，也与全国农村的基本状况比较吻合。③样本量虽然有限，却具有相当的代表性。基于这一全国性的访谈，笔者发现两大突出的现象并存：一是在诸多涉农政策中，受访者普遍高度评价取消农业税；二是在政府信任上，受访者对基层政权及其干部表示出低信任和不满意。

具体来说，取消农业税成为后邓小平时代农民印象最为深刻的政策。216位受访者中有199位明确谈到了自己感受最深的农业政策。而在这199位受访者中，明确对取消农业税给予高度评价的就有75位，高达37.7%的比例，仅次于高度评价联产承包与改革开放的47.2%的比例。其中，中年农民对取消农业税的印象最为深刻。而在谈及取消农业税时，受访者对中央层次的国家机关特别是其主要领导人(胡锦涛和温家宝)甚至表达出强烈的感激之情。在政府信任方面，在216位受访者的表述当中，有193位明确谈到了对不同层级政府(或干部)的信任度问题。其中，177位明确表达出对中央政府的信任和支持；相比之下，只有15位明确表达出对地方政府的信任和支持；基层政府(或干部)被信任或支持的情况则最为尴尬，只有4位受访者明确表达出相对积极的态度。④广大农民对中央政府、地方政府和基层政府表现出明显的差序政府信任。而这其中，受访者对基层干部的不信任则非常明显，典型的表述如：

“当官的素质、能力没有常人高，常见到的人光为自己。当然，他们也做了政府工作，去办公了。但是基层干部都是为自己。他们只是手段强，并非能力强。”(访谈编号：20100231)

“我不相信村干部，一直都不相信。我觉得我们现在跟村干部毫无瓜葛，我们种我们的田，村干部也不管我们。以前还开个会，现在都不怎么开会了。去年估计也就开过一两次会。”(访谈编号：20110215)

“从家庭联产承包责任制开始，我就不相信乡和村里的干部了。硬是不做事，你看他们会做事吗？到下面开过会吗？找群众做过访问不？没有做过！他听个人的，不听群众的意见，就是这样产生腐败。”(访谈编号：20110808)

“基层政府有问题得很！现在我认为就是国务院应该将乡镇政府这些狠狠地整整！就他们拐(坏)的狠！”(访谈编号：20120214)

在笔者组织的全国性农民访谈中，对基层政府及其干部表示出信任的比例仅有2%，绝大多数受访者则对基层干部表示出强烈的不满。相比于李连江1999-2001年有关差序政府信任所作调查的统计结果，⑤这一比例可以说变得更低了。另有调查也发现，取消农业税后，我国乡村地区的农民上访数量不减反增。⑥对诸如此类的现象，亟须学术上的合理解释和延伸讨论。

二、既有研究的发现与局限

关于取消农业税，既有讨论多强调其对农民负担或福利的实际影响。如国内有学者就统计出，2002年全国征收的农业税为422亿元，2003年为338亿元，但每年各种附加的杂费(“三提五统”)则约有2000亿元，附加杂费是农业税的5倍。这就意味着，取消农业税使这些杂费也连带取消了，农民负担得到切实减轻。⑦官方统计发现，与农村税费改革前的1999年相比，因为取消农业税，中国农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。⑧有研究则运用31省(自治区或直辖市)2000-2007年的相关社会经济数据，对取消农业税的政策效果进行了实证分析，并运用面板数据估算取消农业税对农民人均纯收入的影响大小。结果发现，取消农业税促进了农民人均纯收入2%的增长。⑨涉及取消农业税的政治效应的，要么空泛地定义其在中国历史上的伟大意义；要么只看到其对县乡政府特别是乡村政权财政收入的影响，及其引发的乡镇工作重心位移。⑩个别研究也发现，农村税费改革虽然在一定程度上缓和了农村紧张的干群矛盾，却无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度，也就无法从根本上改善干群关系。(11)但这项实证调查的截止时间是2004年，虽然取消农业税是税费改革的一个目标，但此时农业税毕竟尚未全面取消。总结关于取消农业税的既有讨论，少有研究者同时关注到其对中央政权和基层政权的双重政治效应，更未能详细解释这其中的具体机制和逻辑。

关于中央、地方与基层的信任差现象，是目前学界对中国政治信任结构较为成熟的理论发现。其中，对乡村地区民众差序政府信任的研究比较多，也有关注到当前乡村政权信任度不高的现象。李连江对中国三个省农民的问卷调查研究表明，63.1%的研究对象认为上面是好的、下面是坏的，他将这一现象表述为“差序政府信任”。(12)但应看到，李连江等人的研究主要基于税费改革前后中央对农村仍有提取的时期，而且是围绕农民抗争所作的研究。笔者前些年通过对调查问卷的统计分析也发现，村民总体上对涉及村落公共事务的活动信心不足，对现有精英的信任不足。(13)肖唐镖等人在总结1999-2008年间在五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是自上而下逐级递减的。(14)人民网于2013年所作的“基层干部形象被误读状况”的调查也发现，超过半数的受访基层干部认为当前社会中对其存在普遍误读，但只有两成的群众认为基层干部被误读；超过六成的基层干部认为社会舆论低估了他们的群体印象，但只有四成群众这么认为。(15)在成因上，有学者认为，差序政府信任与历史传统、中央集权体制有一定的关系，但更是基层政府行为失范的必然结果。(16)另有学者认为这种心理既反映了制度规范的差异性，也体现了压力型体制造成的政治信任疏离。(17)还有研究者强调了基层政府的政治接触结构对政治信任的影响，基层政府身处与民众接触的第一线，与民众的接触是全方位的，民众最容易将不满意归结于基层政府，从而带来情感的疏离和信任的下降。(18)总结来看，既有研究少有纵向探讨农民的差序政府信任的变与不变的，尤其缺少对其形成原因的详细解释，更缺乏结合具体政策解释农民政治信任形成机理的。虽然也有学者提出过农业税对差序政府信任的变动具有影响，但他并未详细解释这其中的具体机制。(19)

基于以上总结，本文尝试将取消农业税与差序政府信任联系起来，将取消农业税作为典型的政策变革，考察其对农民政治信任的影响机制。一方面实现对取消农业税政治效应的深入理解和客观评估，另一方面也深化对差序政府信任形成中的政策因素的具体认识。在此基础上，探讨乡村治理重塑的困局与出路。

三、取消农业税与差序政府信任再生产

在政治领域，公共政策影响公众信任的案例屡见不鲜。在中国，因为制度化建设的不完备，公众受公共政策的影响更为深远。本文所论的政策变革，主要指中央出台全国适用的新政策导致原有政策失效的过程。而所谓政府信任，也即政治信任，一般被理解为公民对政府或政治系统运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心。(20)将政治信任作为因变量，相关研究主要有三种解释路径：理性选择路径、社会文化路径和终生学习路径。(21)实证研究也发现，制度变量和文化变量对城乡居民政府信任都有较强的解释力，但制度变量对政府信任的影响更大。(22)总体来看，农民对中央政府的政治信任更多地受到文化、制度和政策的影响，但对基层政权的政治信任则更多地受基层干部实际表现的影响。虽然思维习惯、历史记忆、政治正确和舆论强化都对农民的政治信任起到一定的塑造作用，但在一个日益开放和世俗化的乡村社会，更应看到农民观察、思考和判断的成分。

(一)取消农业税强化了农民对中央的高信任

建国以来，中央先后制定了大量的涉农政策，收取农业税就是其中的一项标志性政策。取消农业税，首先意味着农民不再需要向中央履行这方面的政治义务。长期以来，农民都有缴纳“皇粮”的传统和习惯，这一取消的确是史无前例的。正是基于纵向的比较，从有农业税到无农业税，至少在最开始实施的那几年，该政策给予广大农民群体的正面效应无疑是深刻的。同时，由于农业税的取消，地方政府特别是乡村基层政权征收诸“杂费”的行为也就失去了合法性。因此，农业税的取消，同时也意味着农民负担的进一步减轻。不能忽视的还有，因为农业税是附着于土地和农业生产的，其取消还使农民产生一种不再被土地牢牢束缚的解放感，从而可以更为自由地外出务工。而因为农业税是具有强制性的，其取消短期来看同样具有政治解放的效应。