姜志勇：2015年中改革观察：下半年改革遭遇五大难题

当前,改革在执政党和政府工作中的重要性毋庸置疑，改革成败对于中国发展的关键影响也毋庸置疑，不过随着改革的逐步推进，特别是随着外部环境的变化，改革也将遭遇越来越多的难题和挑战。

2015年上半年，面临经济增长压力，中央着力实施通过改革促进发展战略，与经济有关的改革顺序提前、实施提速，中央要求地方加快改革的声音也更加强烈，习近平总书记在中央深改组会议上多次强调基层改革，李克强总理亲自推动解决改革最后一公里问题。不过，2015年下半年，改革要顺利推进仍然面临多重难题。

第一，改革泛化风险扩大

什么是改革?这一轮改革要解决的核心问题是什么?什么改革是符合这一轮改革真意的改革?目前各部门、各地方、各单位改革措施集中出现，纷繁复杂，让人眼花缭乱，也让人难以分辨改革的真假。和改革相关的三个词汇是改进、改变、改良，其中改良相对于革命，其义接近改革，但改进、改变的内涵和改革却相差甚大，有些工作上的制度、做法、服务调整可以称之为改进、改变，但却不能称作改革。

习近平总书记曾经说过，这一轮改革的特点是啃硬骨头，也就是说要把啃硬骨头作为改革的主要目标。但目前有些改革却没有啃硬骨头，没有针对工作中的核心难题，而是把一些皮毛的修饰、一些无关核心问题解决的做法当作了改革，这样的改革不能称之为改革，只能算改进。当前，有的地方和单位在改革中，畏惧于硬骨头的难啃，或硬骨头啃得少，皮毛修饰的多。

因为皮毛总要多于硬骨头，这给改革带来了泛化的风险，表现在两个方面：一个是改革边界不断扩大，无论什么工作都可以扯上改革，改革好像成了一个无所不在的幽灵，不和改革发生关系工作就好像不得力，就不与时俱进，改革成了风尚，其实有些东西是要坚守的，在这一轮改革中，有的人就认为既然是全面改革，为什么没有政治体制改革?而在改革的设计者看来，这是需要坚守的部分。另一个是改革工作泛化，很多人把工作改进也算作改革，导致改革鱼目混珠，真假难辨。

改革泛化将会产生严重的影响，一是可能导致劣币驱逐良币，如果工作改进也能算改革的话，以后认真啃硬骨头搞改革的人就会不断减少;二是改革机构权力不断扩大，甚至成为凌驾于政党和政府之上的机构。

第二，部分改革正被拖延

十八届三中全会至今，中央深改组召开了十三次会议，部署了几十个重大改革项目，不过这些改革并不是每一个都得到了很好的落实，特别是那些延伸到基层、需要基层政府来落实的改革，比如户籍制度改革，在目前有的县城落户还是存在障碍。

最为典型的例子是公车改革，这个改革在有的地方一再被推迟，去年布置的时候说年底到位，后来说春节后到位，再后来说2015年年中到位，现在已经被推迟到年底了，这给基层干部造成了错觉，有的基层干部就认为，是不是公车改革在基层就不搞了?

基层改革的被拖延是有原因的，主要是省市两级没有到位，下面盯着上面，如果省里公车改革没有搞，市级政府是不会抢先搞的。改革的一再推迟，说明改革硬骨头的难啃，在遇到改革阻力的时候，在既得利益者阻扰的时候，改革者正在协调各方关系，正在研究出台一个各方都能接受的改革方案。

改革的被拖延是有传染性的，一旦某项改革被拖延可以不追究责任，其他改革也可能会效仿、被拖延，这对于改革推进来说非常不利，尤其是在当前改革监督机制还不健全的情况下。一旦拖延改革成了潜规则，成了地方干部无声的共识，改革必将失败。

第三，经济形势紧张下改革压力增加

今年以来，经济形势更趋紧张，经济保持一定增速的压力更大，在此情况下，经济改革和经济稳定的矛盾将凸现，而当经济增长成为各级政府的主要任务时，经济改革与其他领域改革能否齐头并进的关注度也将增加。

下半年，在中央稳增长压力加大的同时，地方经济形势同样不容乐观，特别是三四线城市、中小城市，例如中部某市，下属9个区县，今年上半年，其中五个区县的经济为负增长，市长多次召集各区县主要领导研究经济问题，并下了死命令，在这种情况下，这些区县领导还会有多少精力来关注改革?在没有精力、上级又没有明确改革时间要求的情况下，拖延正在成为一种策略。

通过改革的方式促发展，这是新的发展观，但当经济形势压力增大时，新的发展观见效还比较慢时，旧的发展观就会重新成为地方的选择。目前，地方稳增长的主要方法还是老办法：招商引资、上项目，即通过扩大固定资产投资的方式来拉高GDP，今年，有的县又恢复了招商小分队，在每个下属科局都成立了招商小分队，并下达了招商任务，一些例如教育、卫生、环保等和经济无关的部门也有招商任务，他们本职工作时间都受到挤压，更没有多少时间搞改革。

第四，央地关系冲突加剧?

从某种意义上来说,改革正在重塑央地关系,这体现在多个方面:

一是多项改革措施在重新调整央地的权力关系及利益格局。比如财税体制改革、司法制度改革，调整了央地的财权和司法权力，纪检制度改革扩大了中纪委对地方纪委的监督权，而行政审批制度改革使得中央的部分权力下放到地方，扩大了地方的审批权。

二是改革之中央地关系变得紧张起来。这和这一轮改革的特性有关，这一轮改革是顶层设计、顶层主导的改革，改革也要靠顶层推动和监督，在顶层的推动下，中层和基层都处于被动的状态，如果中层和基层推动改革不力，则将受到顶层的批评，这使央地之间关系有了紧张，甚至冲突，今年以来，中央曾批评基层改革落实不力，特别是改革最后一公里没有落实好，而基层也对中央颇有微词，他们认为改革落实之所以不力，责任不在地方，而是中央顶层设计不接地气、改革方案出台频率太快。这种可能出现的互相认为对方应负改革责任的现象值得高层关注。

三是合作关系、伙伴关系正在出现。中国的政治体制是两种类型的糅合，一种是众所熟悉的中央集权型的层级制，即权力主要集中在中央，各级政府之间是上下级关系。这是金字塔型。另一种则是扁平制，主要体现在意识形态方面，即在意识形态方面，地方各级政府之间在中央的面前又是平等的关系，他们都要和中央保持一致，对中央来说不论是省政府，还是县政府，他们都是平等的客体。金字塔型体现在行政事务上，扁平型体现在政治性事务上，很好的实现了政治与行政的分立。如今，在以上两种类型之外，又出现了第三种类型，即合作型、伙伴型，在某一类事务上，例如户籍制度改革、救灾，高层政府主导、中下级政府参与，虽然中下级政府要听从高层政府的领导，但他们也是有主见、有诉求的参与者，这些工作离开了地方的参与和配合，高层是干不成的，也就是说，在这些工作中，中下级政府的角色是双重的，既是下属，又是伙伴。

随着中国日益迈向现代化，政府之间的合作会越来越多，这是一个良性的趋势，合作不但代表双方都是重要的参与者，也代表双方的伙伴关系，这相对于上下级之间的从属关系来说是一大进步。在美国，中央和州政府之间更多是伙伴关系，宪法约束下的合作关系，下级对上级没有从属依附关系。

第五，激情衰退后如何鼓励干群推进改革?

改革是需要激情的，没有激情很难激发人们推动改革的斗志，尤其是在改革面临重重难题的时候。而当前的改革就处于一个激情不断衰退的时期。这一轮改革启动已有一年多的时间，中央深改组会议也召开了十三次，人们对中央深改组会议也从最初的兴奋、激动慢慢到了目前的比较平淡看待，中央深改组会议也慢慢的和其他中央会议一样，成了一个普通的会议。地方干部对待改革的态度也慢慢的把它当作了一项普通的日常工作。

这种现象是人类心理的必然反应，人们最初接触一件事情的时候总是充满了新鲜感、喜悦感和激动情绪，但慢慢适应后，接触多了后，就会变得平淡。平淡的看待工作，能让人带着理性去工作，对工作是有利的，但改革却有点不一样，改革需要激情，需要激情来不断的鼓舞斗志。

改革是迈向理想的路程，激情是拥抱理想、对理想充满信心的态度，如果没有了激情，人们就可能对理想产生怀疑，就会安于现状。对中央来说，在群众改革激情逐渐衰退后，如何激发他们对改革的热情和信心?如何鼓励各级干部去坚定的推动改革?前不久中央深改组会议号召干部争当改革促进派，不过改革促进派也需要激情和理想来支撑。