王长江：领导改革需要怎样的权威

在十八大以来党的建设实践中，有很多举措都能做到对症下药，治标取得了显著效果，并且在不少方面已经开始由治标转向治本。对这个取向，应该给予充分肯定。但是，同时也需要指出，治标并不必然走向治本。停留在治标的可能性存在，治标之后由于制度未建立而又退回原地的可能性也存在。

防止出现这种后果，一些重要的问题应当引起高度注意和警惕。我们认为，其中有三个问题特别值得关注：第一，在权力约束方面，如何防止约束权力的路径和手段过于单一而带来的边际效用递减，乃至改革出现变形的可能性？第二，在权力使用方面，如何防止为推动改革强化权力而弱化乃至取消民主？第三，如何在改革决策和改革推进过程中，有效地防止既得利益的要挟和绑架？这三个问题处理不好，会牵动全局，甚至会对改革的走向产生重大的改变。

关于多元化约束权力

这些年来的最大进步之一，就是由过去实际上不承认权力约束，逐步确立了权力必须受到约束、必须把权力关进制度笼子的理念。可以说，去年开始的群众路线教育实践活动，起于改善党群关系，但相当一部分内容落脚到对权力的约束。其力度之大，前所未有。

从当代社会比较成熟的经验看，对权力进行约束是一项全方位的系统工程。多元的、来自各个方面各种不同性质的约束，才能共同编织出一张监督权力之网，使权力在人们期望的轨道上运行，这无疑是“把权力关进制度笼子”的本质含义。

从类型上分，权力约束有权力对权力的约束和非权力对权力的约束两大类。在权力对权力的约束中，可以分出纵向的权力约束和横向的权力约束。纵向的权力约束又可细分为上对下的约束和下对上的约束。非权力对权力的约束中的所谓“非权力”，是指那些按照民主政治运行规则把权力授予特定人群、自己主要只留下必要权利的力量，因而也可以称为“权利对权力的约束”。它既包括了权力在阳光下运行的要求，也包括了政党监督、舆论监督、社会组织监督等等方面。无疑，权力的张力是巨大的。我们看到，即使在所有这些方面的监督 和约束都比较健全的情况下，也不能说腐败和滥用权力的现象没有了。对廉洁指数排在世界前列的国家，我们也只能说，在那里，权力腐败和权力滥用的现象得到了比较有效的遏制。

相比之下，应当承认，我们的权力约束现状，尽管和过去比有长足进步，但与应达到的状态相比仍有相当的距离。从理论上讲，既然我们认可了权力必须受到约束的理念，也就等于认可了所有上述方面的监督约束的正当性。但从实践上考察这些监督和约束，我们不难发 现，它们所达到的程度参差不齐，是不健全的，还做不到相互交叉，相辅相成。在有的方面，我们不但有足够的力度，而且建立了比较严 密的体制和机制。上对下的监督当属此列。这一年来我们建立了巡视制度，进一步增加了针对领导干部的禁止性规定，强化了纪委的作用，说明上对下的约束这种形式，我们用起来轻车熟路、得心应手，也很有效。在有的方面，我们则正在探索，尚未形成成熟的制度。例如，这次党的群众路线教育实践活动中推出的八项规定，在制止权力滥用方面起了急刹车的作用，得到全党全国人民的拥护。但是，人们更期待这种做法能够长久地坚持下去，这就还需要在制度建设上下功夫。在有的方面，我们可能刚刚破题。例如，十八大提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力运行体系，十分令人振奋。但到底怎样才能做到既相互制约，又相互协调，仍需要深入探索。还有一些方面，我们可能连破题都没有。譬如政党监督。我们决不搞西方的多党制，这是坚持中国特色社会主义道路的一条不可逾越的原则。但是，我们却尚未系统思考，应该用什么样的有中国特色的体制和方式，来体现足够力度的对执政党及其手中权力的监督，填补好不搞多党制留下的监督空白。

值得分析一下的还有舆论监督。有人说，我国的舆论监督不比西方国家差，在很多地方有过之而无不及。表面看似乎是这样。但我们认为，对这种监督的现状，必须保持清醒的认识。和西方国家舆论监督被纳入体制之中不同，我国的舆论监督实际上是在新媒体迅速发展 的大潮裹挟下兴起的，尚不能看作是体制内的力量。看清这一点非常重要。因为体制内力量和体制外力量的最大区别就在于，体制内力量的壮大对体制本身起强化支撑的作用，而体制外力量的壮大则必然意味着对体制本身的挤压和挑战。这或许正是我们对舆论监督总是表现出不信任的根本原因。而如何把舆论监督从体制外的力量变成体制内包含的力量这样一个重大的问题，在我们这里并没有解决。当然，像过去那样把它们纳入行政体制的做法肯定是不成功的，需要进行新的思考。

所以，总体上可以说，近年来，在权力约束方面，已经取得的成就尽管引人注目，但绝大多数是加强了上对下的约束和监督的结果，一小部分依靠的是体制外的“网络反腐”。与此同时，其他方面的约束和监督对约束权力所作的贡献，却份额甚少。中外政治史已经一次 又一次地告诉我们，权力监督渠道过于单一，不但会影响监督的实际效果，而且可能由于权力所固有的自我扩张的特性而出现变形。

关于权威和民主关系的处理

客观地说，我们不能不承认，一年来，无论是执政党的上层，还是地方和基层，对社会民主和党内民主的强调都似乎有所弱化。分析其原因，大概和一个人所共知的心结有若隐若现的联系，即：领导改革需要权威。强有力的权威可以使改革进程得到控制，张弛有度，使改革有序向前推进。而发展民主，多多少少会给加强权威带来负面的影响。必须指出，这是一种认识上的误区。

权威和权力不同。虽然两者都意味着服从，但它们的最大区别在于，权力可以用强力迫使人们服从，而权威则是人们在认同基础上的自觉服从。可见，对权威起支撑作用的是政治合法性。合法性越强，越有权威。合法性越弱，越缺乏权威。任何一项改革，如果在其推进 过程中不是使合法性逐步得到增强，而是合法性不断被削弱，那就可以断言，这样的改革最终难以成功。

民主是现代社会权威形成的最重要基础。在现代社会，政绩、经验等固然也是政治合法性的重要来源之一，但唯有民主才是最可持续的来源。常识告诉我们，市场经济把人们对利益的追求作为推动经济社会发展的动力，允许和鼓励人们去合法获取利益，这大大强化了公民主体的独立性，必然带动民主诉求的增长。毫无疑问，掌权者对此必须作出回应。越能满足人们的这种诉求，就越能获得民众的认同。

不过，民主也有和权威相矛盾的一面。从不民主、不够民主走向民主，意味着民众会获得越来越多的权利。因此，在由传统社会向现代社会转型的过程中，有一个从传统权威转向现代权威的问题。从这个角度讲，民主在一定意义上意味着传统权威的弱化，这是不可避免的事实，也是经济政治社会转型必经的、风险最大的阶段。因此，如何以最小代价渡过这个风险期，是政治发展需要研究的一个重大课题。民主和权威的这种矛盾，说明了民主和权威之间关系的复杂性。既不能把两者看作是水火不相容的关系，也不能简单认为，推进民主必然使权威得到加强。过分强调二者的矛盾性，把民主和权威对立起来，甚至认为树立权威要以取消民主为代价，那肯定是危险的，会使权威走向反面，终将导致合法性的丧失和权威的瓦解。而纵容、放任和迷信民主的自发性，则又会因民主走向无序而付出代价。

怎样才能把权威建立在民主的基础上，防止在推进民主的过程中由于权威丧失而陷入混乱？最重要的有两条。首先，要给出民主的路线图，取信于民，使公众有理由相信，现在加强权威不是专制，而是有序民主发展的条件。中国发展的独特道路，表明它不能简单模仿别人，这就更需要有对未来走向的认真设计和明确表达，仅仅靠从意识形态上强调不模仿、不照搬是远远不够的。例如，我们不走西方多党制的道路，也不走一些国家自由放任的“休克式疗法”道路，那么，是不是意味着我们试图通过发展执政党的党内民主来带动和推进民主？如果是以发展党内民主为选项，那么，如何把民主所应体现的基本原则在党内民主中反映出来？所有这些，都需要未雨绸缪，在反思中探索，在探索中创新，在创新中前进。各国的经验表明，如果执政党缺乏主导力，放任自流，或者对发展民主避重就轻、避实就虚，都会助长民众的失望情绪，导致改革者权威的下降。

其次，要防止公权力的重新分配出现“中梗阻”。民主不但意味着一部分权力从掌权者手中分出来，还意味着这部分权力要有新的主体来承接。因此，必须对权力的流向予以高度重视。转型国家的无数案例表明，这部分权力并不必然会落到民众手中。相反，在许多情况下，这种权力被从中间截留了。这种截留，会使民主变成“半拉子”工程，往往会带来极其严重的后果。

概括起来，民主的这种“中梗阻”病征通常有三种情况：一是在多民族、多宗教国家，权力落入民族或宗教势力之手，导致国家、民族和社会分裂，苏联、南斯拉夫属这种情况；二是权力落入地方政府之手，集中的专权变成了分散的、各自为政的多头专权，中国的军阀 割据大致属这一类；三是权力落入少数精英之手，民主变成少数精英之间的尔虞我诈、讨价还价，民主变味变形。这三种情况都把广大民众排除在公权力之外，最终都会导致政权缺乏权威，民众对政权的认同下降。

在当前我国，前两种情况不存在。但后一种情况，则有一些苗头， 需要高度警惕。例如，我们的干部任用，曾长期处于一个人说了算的状态，缺乏民主，跑官要官的现象屡禁不止。后来，为改变这种状况，我们通过探索，建立了一整套干部推荐、考核、测评、述职等看上去很民主的制度。但是，在这种制度下，却出现了干部贿选、拉票乃至拉帮结派、搞团团伙伙的风气，政治生态严重恶化。表面上，问题似乎是在干部任用中实行民主带来的，实际上，这是民主被做成了“夹生饭”的缘故：决定干部的权力从一把手那里分了出来，但却没有交给多数，而是交给少数，变成了少数人在少数人中选人。尤其是，这少数人本身又是有资格参选的利益相关者，于是，为获得官职，拉票、贿选甚至拉帮结派之风泛滥起来。很显然，只有把这些权力真正还给广大公众和普通党员，才能防止这种现象的发生。我们常常误以为，把民主直接交到素质尚低的普通百姓和党员手里是危险的，相反，先交给素质较群众为高的干部，在一定级别的干部中实行民主，“让一部分人先民主起来”，以后再待时机成熟推广到全体，才是稳妥的。殊不知，由于真正有选举权的人数被限定在少数精英的范围，寻租成本较低，恰恰最容易出现民主变质的可能。

关于防止既得利益的妨碍和干扰

这也是深化党的建设改革遇到困难的深层次原因之一。在市场经济条件下，不同的、多元化的利益诉求通过各种途径表达出来，对公权力的运行施加自己的影响，是一种正常状态，无需大惊小怪。需要注意的恰恰是由于过去体制不科学带来的一个后遗症，即利益表达不均衡的问题。我们知道，在计划经济条件下，由于人为地限制人们对利益的正当追求，利益表达渠道相应地也是不通畅的。一方面，一些基本的正当的需求往往得不到充分表达，或是被放到“个人利益”、“局部利益”、“眼前利益”的位置上而得不到重视，另一方面，一些不正当、不公平的特权却能打着“党的利益”、“人民利益”、“工作需要”的旗号畅通无阻。时间一长，这些特权变成了固化的既得利益。所以，可以说，计划经济遗留给我们的过度集中的、不合理的权力格局，在新的历史条件下不但显得不适应、运行低效，而且还形成了不合理的利益分配格局，形成了固化的既得利益。既得利益不会自动退出历史舞台。改革一旦触及他们，既得利益就会起来自我保护，对改革起阻碍作用。

改革越是进入深水区，既得利益的干扰越明显。这种干扰，在经济领域比较突出，但在政治领域和党建领域也时常有所体现。例如，前面所说的干部任用制度改革中出现的“头痛医头脚痛医脚”、在表面打转转而不愿深入的现象，党内民主在党的文件中已经被提到了 “党的生命”的高度，在实践中却步履维艰的现实，还有地方和基层步子大一些的党建创新被屡屡叫停的情况，除了已经提到的那些客观原因之外，担心部门权力的流失，恐怕也是一个无法公开表达、但却实际存在的深层次原因。

既得利益对党的决策和改革的推进有很大的掣肘，不仅因为部门长期握有的实权有巨大的能量，而且因为我们决策机制本身存在的问题：执行部门过多地介入决策过程。对此，我们前面已经进行过分析。不改变部门既当运动员，又当裁判员这种状况，就无法改变权力部门的强势压倒广大民众和党员的呼声、使改革变形、逐步失去权威的结局。

既得利益的固化，还源于我们长期形成的观念的固化。我们党是按照苏共高度集权的模式建立起来的。尽管此后的 90 多年间，我们既有把苏共经验中国化的改造，也有适应改革时代要求而进行的党建创新，但是，客观地说，这个基本框架并无根本性改变。这个模式带有比较浓厚的科层制色彩，因而也无法摆脱所有科层制组织所固有的弊端，即古德诺所说的“行政组织的力量过于强大”的现象，或米歇尔斯概括为“寡头政治铁律”的现象。我们的问题不在于出现了执行部门坐大的事实，而在于我们在意识形态上没有厘清党组织与党 组织设置的机构之间的关系，没有区分两者的异同，往往把党和党的工作部门混为一谈，使部门不但有机会把自己的利益等同于党的利益，而且有机会把自身利益隐蔽在“党的利益”的大旗之下，打着维护党的利益的旗号维护自身的既得利益。这是下一步如何打破既得利益固化的藩篱需要认真研究的课题。

转引自财新网，该文节选自《2014中国创新报告》，原文标题为“执政党建设的今后走向与前景”。报告由深圳创新发展研究院发布。