肖唐镖：当代中国的维稳政治沿革与特点――以抗争政治中的政府回应为视角

2008年4月29日，北京奥运会前夕，国内权威媒体《望（新闻周刊)》刊出新华社记者汤耀国先生的新闻稿《党政部门主要负责人要承担维稳之责》，报道称：围绕奥运召开的维护社会稳定工作正加紧展开，中央要求各级主要领导干部在维稳工作中尤其要主动承担第一责任。由此，在政府话语中已使用多年的“维稳”作为一个深具中国特色的热词与社会政治现象，日益被媒体多面向讨论，为社会所广泛关注。人民日报社旗下的《人民论坛》杂志，在2010年9月和2014年2月设置专栏，专题讨论维稳话题。境内外深具影响的《凤凰周刊》（2011年第3期）、《财经网》（2011年6月6日）与《南风窗》(2014年1月27曰）等媒体也先后刊发有关“维稳”专题的深度报道。

在社会运动与抗争政治学中，反映政府角色与行为的“维稳”乃是塑造抗争政治的重要变量。在广义上，政府维持其统治合法性、维护其统治秩序的所有行为，都是“维护社会政治稳定”但同时又有可能开放或激发民众的抗争行动，从而影响到社会政治秩序。在狭义上，“维稳”即政府回应民众抗争的体制、机制与行动策略。实际上，在社会运动与抗争政治中的政府角色和行为，已得到国内外学界的高度重视和研究。本文拟集中于狭义角度，讨论我国政府“维稳政治”的变迁及其特征，分析政府处置民众抗争、化解社会矛盾的有关体制安排、运行机制和技术。

研究的问题

西方学界对政府和国家对民众抗争政治已有长期而卓越的研究。近年两份优秀的综合性专题文章，对此作了较为详细的文献整理和述评。陈峰教授以国家对工人阶级形成及其抗争政治的影响为例进行分析，发现西方学界的解释大体从三个方面，即：国家结构和政权特性（国家权力的集中程度和压制性），公民权利安排（普选权的实施和政治参与）和国家的制度设计（联邦制和单一制，以及司法机构的地位），进行考察和分析（陈峰，2009)。黄冬娅博士的整理发现：西方学界大体将抗争政治研究中的“国家”区分为三个层次，即“稳定的政治结构”国家性质、国家创建和国家政治制度）、“较为稳定的政治环境”（国家渗透能力、战略和策略）和“变化的政治背景”（封闭政体的开放、政治联盟的稳定性、政治支持存在与否、 政治精英的分裂和政府的政策执行能力）三个层次，它们都对社会抗争的兴起、形式和结果以及对抗争主体的身份认同和行动能力产生了重要影响 (黄冬娅，2011)。他们的分析框架、视角和方法值得借鉴。

在有关中国抗争政治的研究中，境外文献中已有不少关于政府和国家角色的出色研究。如：对学生运动中政府的研究（赵鼎新，2007),对农民在“依法抗争”中与政府的博弈（欧博文、李连江，2006)，对劳资纠纷、工人抗争中政府、工会角色的研究（陈峰，2008),对基层政府维稳体制及其运行的研究（苏阳、贺欣，011),对中央政府和地方政府不同的“维稳”角色的分析（蔡永顺，2011)，对地方政府“关系型镇压”（relational repression)这一“软”手段的分析（欧博文、邓燕华，2013)。李静君与张文宏在近作中对中国基层政府维稳“三大”机制（抗争行为的讨价还价、制度化程序对社会不稳 定因素的吸纳，恩庇侍从主义）的研究，将其概括为“议价的威权主义”（李静君，张文宏，2013)可喜的是，境内文献中也有越来越多的高质量研究成果。比如，有关政法机器方面，对政法委、法院、“进京访”的系列研究（侯猛，2003，2005，2011a，2011b),对警察和公安体制的系列研究（樊鹏，2009；樊鹏、汪卫华、王绍光，2009；樊鹏、易君健，2009),对政法委制度沿革及其现状的研究（李铭，2008 )，对社会治安综合治理政策的逐步系统化并发展成为维稳模式的研究（谢岳，2013)。在法律 和司法制度、纠纷及其解决方面，如对中国“群体 性事件（非常规纠纷）”解决机制的评论（顾培东，2007),对司法调解、替代解决机制的研究（范愉，2005；徐昕，2008)等。在政府维稳体制与政策方面，已有众多关于维稳体制特点的研究（于建嵘，2009，2012；清华大学社会学系课题组，2010 ；徐行，2010；容志、陈奇星，2011；王玉荣，2011；朱四倍，2011；吕明，2011；陈发桂，2011；唐皇凤，2012；应星，2012；金太军、赵军锋，2012；中共金华市委政法委员会课题组，2012；李昌庚，2012；张丽丽琴，2013；岳经纶，2013；舒刚，2013),对政府处置行为、技术与策略的分析（黄卫平、陈家喜，2008；郑风田、许竹青、余杭，2012；张永宏、李静君，2012；朱德米、李燕，2012；袁倩，2013),对维稳绩效的分析（赵永琢，2010；廖小东、曹文波，2010；张荆红，2011；王梅枝，2011；李国强，2012；谢岳、党东升，2013)。在国家与政体的性质与结构方面，基于历史变迁对社会政治运动的宏观分析（冯仕政，2011),对国家控制对社会抗争的研究（李阳华，2011)。此外，还有对维稳理念、观念或思维的研究（彭光芒，2010；陈发桂，2011；杨兴培，2012；常存平、石彩平、刘智勇，2012；项赠，2014)，对维稳干部与信访干部的调查（金国华、汤啸虎，2007；张炜，2009)。此外，常见更多从预期和建议角度，对政府应对群体性事件和社会矛盾的政策分析和建议。

上述研究从不同方面丰富了我们对政府维稳体制及其技术的认识，形成了一些相关共识，如维稳体制的刚性、压力型特点，维稳成本高昂等。但客观地说，该领域的系统性专项研究仍存在一些不足，正如苏阳、贺欣的所指出：多数研究者是通过观察运动和访问抗争人士来收集资料，缺乏来自政府方面的故事（苏阳、贺欣，2011:228)。在研究视野、维稳的逻辑起点等方面存在分歧。（张志荣、黄怡宁，2013)此外，一些针对政法或维稳机构的研究，对与民众抗争的互动联系关注不足。因此，本领域尚有极大的研究空间。

本文不拟对抗争政治中的政府与国家行为、角色和性质展开全面研究，仅将焦点聚集于“政府的回应”环节，即：仅关注群体抗争事件发生后的政 府行为及其解释。它不是对国家、政府行为和角 色的全过程关注，不注重国家、政府对社会运动与 抗争的刺激与引发作用。显然，这里将“政府”做了极为宽泛的理解，包括多种公共权力主体或其 行使者，如不分层级和区域的政府、执政党、政治性组织如工会、政府官员等。对“回应”的考察，一方面指向相对结构化的“维稳”体制、机制与政策，另一方面，也指向相对灵活的“维稳”技术，即其行为、方法与策略。与一些学者单纯从政法或信访视角讨论维稳问题不同，本文拟将两者结合，对政府维稳进行综合性考察。

本文分析所依据的资料，部分来自业已公开政府文献，但主要来自于近20年间笔者的田野调查，包括实地观察以及对政府官员的深度访谈。

“维稳”体制是怎样形成的？

笔者以近30余年来八省政法、信访和“维稳”工作变迁的资料为主，结合全国性背景，将与其相关的显著性事件抽出，列入表1。这一历时性的比较维度主要有二： 一是信访、政法机器和维稳机构的变化情况，二是相关法律政策及其实施 (管理）的变化情况。笔者以为，结合这两个层面的观察，应能较为准确地把握国内维稳体制变迁与成型的基本过程。

大体上来说，国内维稳体制的形成可以划分为如下三个阶段：

1.1992年以前，社会治安综合治理阶段

笔者将影响社会政治秩序稳定的问题，按其影响程度分为三类：其一为影响个别公民安全和社会一般秩序的问题，包括一般性的社会治安问题、刑事犯罪以及纯民间性的群体冲突（如纠纷、械斗）；其二，针对基层和地方政府、干部的矛盾冲突，或针对公共目标（如交通）、严重影响局部社会秩序的问题，如针对政府和干部的上访和群体性事件；其三，针对政权和国家安全、或影响全局稳定的问题，前者如地区分裂活动、反体制活动，后者如大规模骚乱、学潮或恐怖主义活动。在性质上，第一类属一般的社会治安问题；第二类虽已上升至政治层面，但它一般不反政权、不反体制；第三类则上升到政权稳定和国家安全层面。

以上述标准检视第一个阶段的社会政治稳定问题，可以发现：（1) 一般性的社会治安问题特别突出，快速增长的治安案件和刑事案件严重影响到群众的安全感，各地农村还发生了大量的群体性械斗事件；2)围绕历史遗留问题和农村改革政策的落实问题，出现了两波上访潮，一次在1978年一1980年间，再一次在1984年一1986年间，但均以去信访和个人访为主（肖唐镖，2003)；(3)在城市发生数次以大学生为主体的“学潮”。

从1982年2月全国第三次信访工作会议至1995年第四次全国信访工作会议召开的这一时期，全国已形成了中央、省、地、县、乡五级信访工作网络，信访工作从国家政治生活的边缘走到了中心位置，既是信访工作的辉煌时期，又是信访制度建设的过渡转型时期。②至此，信访已经形成一套包括中央和地方的庞大的制度体系，包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的较为完备的制度体系，构建起“大信访工作格局”③

从总体上看，当时影响稳定的主要因素是第一类问题，政府的维稳工作以维护社会治安和打击刑事犯罪为主。政府从1983年9月到1987年1月，开展了严厉打击刑事犯罪的第一次“严打”活动，期间又包含了三次战役和一些专项斗争。“这一次严打可以说是暴风骤雨式的，声势很大，而且持续的时间比较长。”④

针对出现的信访潮、尤其是“京访潮”1978年全国第二次信访工作会议重点研究了一些历史遗留问题的解决之道。次年，成立“中央机关处理上访问题领导小组”中央派出工作组分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。与此同时，沿袭自1953年始的“接访”侯猛，2011a)等方法，要求地方进京接访，对部分上访人员“收容 送回”值得注意的是，1984年，“中央两办”（中共中央办公厅、国务院办公厅的简称，后同）下发 《关于六届人大、六届政协二次会议期间严格控制上访人员来京的通知》，要求在此两会期间，对来信来访人员中可能去北京上访的人员，