燕继荣：要服务型政府，但不是全能政府

在不放松管制，不给社会和民间生活以更大的自主空间的情况下，很难期待能够构建一个真正的服务型政府。

十七大报告专门论述了“坚定不移发展社会主义民主”的基本思路，其中提到要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

《报告》作为执政党的重要纲领文献，对于政府改革无疑具有重要的指导意义。倡导服务型政府，要求政府承担起公共服务的职责，尽可能满足公民的服务需求。这就产生一个问题：建设服务型政府，是不是意味着政府提供的服务越多越好？是不是政府应该包揽所有公共服务供给？试想，改革开放以来，我们一直在努力探索“公域”和“私域”的界限，我们刚刚要走出大包大揽的“保姆国家”的阴影，因而更需要避免回归到政府的全能主义。

从《安全带法》的议论说起

一切为公民着想，这应该是服务型政府的核心理念，相信大多数人对于这一说法都不会持有异议。但是，政府为公民着想到哪一步？怎么表达它对公民的“爱心”？在这些问题上人们似乎并没有达成一致。有关《安全带法》的议论就是一个明显的例证。

开车的人都知道，出门驾车要系安全带，这是政府法律所规定的，否则，警察将以违法论处。要问政府为什么如此立法，大多数的释法机构会这样解释：“为了更好地保障你的安全”。相信世界上绝大多数政府都会采用这样的立法，绝大多数人也都会认可上述说法，支持政府实施这样的法律。但是，世界大了，什么人都会有，总有喜欢较真的人，偏偏不领政府的情，不买政府的帐。

美国《纽约》杂志唯一的全国性记者塔克・卡尔逊（Tucker Carlson）在题为“说说我们的‘保姆国家’”的谈话中，就拿安全带说事，认为那是“保姆国家”苛政的表现。让许多人费解的是，一项本来是为驾车人安全着想的法律（在常人看来，体现人民利益、全心全意为人民服务的立法，应该视为“良法”），怎么会被看成是“苛政”的表现呢？

塔克・卡尔逊引述一位名叫肯尼思・布拉扎克的案例来说明他的观点。他说，“这位53岁的伊利诺斯州老人用了两年时间，花去2000美元来打一场只有25美元的违反《安全带法》的官司。布拉扎克当时并没有超速驾驶，也没有横冲直撞，更没有危及到其他乘车者的生命。正如他所说的，‘我只是自顾自地沿着路行驶’。陪审团的成员们并未在意他的话，最终否决了他的说法。在这场注定失败的官司中，布拉扎克为自己提出了这样的辩护：“真正的问题是，是谁掌握着你的生命？你的命是你自己的还是政府的？如果政府为我做出了本应由我自己做出的决定，那我就没有什么自由可言了”。

这个案例印证了，还有比政府的善意更加重要的东西，那就是公民的自由、自主、自立和自治。“在关涉我个人福祉的问题上，谁也不能替我做出判断”，“决不能用惩罚的方式来告诫我，哪怕你的本意确实是要保护我”。

服务型政府与全能政府

谁都希望政府能够全心全意为人民服务，而且，政府也确实能够做有益于人民的善事。既然政府能够为人民谋福利，而且又确实期望它如此，人们为什么不去想方设法地为它发挥最大的功效提供便利，反而要绞尽脑汁地去约束和限制它呢？难道他们不懂得政府服务的重要意义？

上文提到的布拉扎克的案例作了回答：我知道政府是为我好，也能替我办事，但是，如果事事都让政府替我办了，我还有什么独立和自由可言？而且，即使是一个再好的政府，也总有忙不过来的时候，再说，政府也不可能把每件事情都办好，也不会时时刻刻总是替我操心办事，与其花我的钱还办不好事，甚至根本就不办好事，那我还不如不求它，要么自己动手，要么从社会上招标买服务，请一个更能办事的主。更何况，即使政府真的能替我办事，那我也宁愿少求它，因为今天一旦给它提供了这样的理由和便利，放手让它替我办了这件事情，那它明天还会以同样“为你着想”的理由干出让我很不情愿的事情来。

主张“消极政府”和倡导“积极政府”两种理论倾向的争论，为不同政府职能定位模式提供了几乎所有可能的解释版本。归结起来，有两种政府角色比较典型:“灵魂”引路人和服务“供应商”。前者是一个全能政府的形象，它高高在上，扮演着准宗教领袖的角色――不遗余力地以它所希望的模式来塑造人民，告诉人民其幸福所在，并以“为你着想”为理由，释放无微不至的“关怀”，惩戒那些不识抬举者。后者是一个服务型政府的形象，它客客气气，像一个小心翼翼的服务供应商，生怕自己服务不好而跑了客户――政府的任务只是受人民委托来管理公众事务，没有任何权利要干预或者指导人民的生活。前者以“我”（政府）为中心，根据“我”的思路来安排公众生活，甚至经常强制性地提供“服务”（如强买强卖）；后者以“客户”（公众）为中心，根据公众需求来组织服务团队、安排政府生活。

如此说来，政府再好，也不能替我包办，再怎么强调政府服务，也不能超越个人自由和社会自治的界限。服务型政府并不是要政府包揽所有公共服务的供给，更不是要政府包揽公众的所有利益需求，否则就会混淆“私域”与“公域”的界限，走向新的全能主义政府和“保姆国家”，产生新的政府神话。

而且，事实上，在一个利益分化不甚明显，资源配置方式单一的国度，一个全能的政府也许还可以应付自如。但是，在一个利益多元化，社会矛盾突起，资源分配多样化的国度，政府如果依然扮演全能的角色，它的穷于应付以至焦头烂额（超负荷运转）就是必然的宿命。

政府再造与社会重建

近年来，许多中国学者借鉴上个世纪八十年代欧美“新公共管理运动”的做法，主张通过政府改革来实现“政府再造”（reinventing government）；中国政府领导人也大力倡导转变政府职能，改变政府管理方式，构建服务型政府。

构建服务型政府，让政府职能回归到公共服务上来，确实是问题的关键，说明中国政府正在通过自身改革努力实现角色转换。但是，需要特别强调的是：服务型政府并不意味着政府包办一切，重建各类服务机构，扩大服务人员编制，提供全方位服务，因为那会让政府重归故里，强化其全能主义角色；服务型政府也不意味着社会和公民被动地接纳政府惠顾，万事盼政府、求政府、靠政府，等候政府公正仁慈地“分发”福利，因为那会让社会资本（social capital）的性质更加难以改善，让“强社会”的目标更加难以实现，树立公民自立、自强和自治的精神更加无望。

一项好的管理或制度需要满足一些条件。分而治之，共管共治，自下而上与自上而下的互动，这些都是新近政府管理研究和实践提供的宝贵经验。就当下中国的情况而言，要形成一种上下互动、共管共治的良好管理模式，就需要解决两大问题：第一，从政府的角度看，就是怎么摆正位置，回归公共服务的核心职能，为此，政府需要把一直以来管不了也管不好的事情分解出去，尽可能实现管理社会化；第二，从社会的角度看，就是社会组织和个人如何独立自主，并积极参与管理过程，甚至分担原来由政府包揽的管理和服务任务，尽可能实现社会自治化。

显然，在不放松管制，不给社会和民间生活以更大的自主空间的情况下，很难期待能够构建一个真正的服务型政府。因为道理很简单，“店大欺客”，没有竞争，就不会有优良的服务。正如一个垄断企业所宣称的改善服务往往最终不过是谋取垄断利益的手段和方案更加精细优良。如此看来，与其再造政府，不如重建社会，构建服务型政府还真不是政府单方面建立几个便民服务中心、开通几条服务热线这么简单的事情，它还真是一个值得深入探讨的大课题。学习时报