肖金明：在党内治理中实现良法善治

历史地来看，中国共产党自建党以来就一直注重党的制度建设，其中包括党内法规建设。党内法规建设以中国共产党“一大”纲领为起点，近百年来以党的章程建设为主线，构成党的制度建设的基础部分，为中国共产党领导革命、建设和改革提供了强有力的制度保障。尤其是建立全国政权以来，特别是改革开放以来，党内法规建设日趋制度化、规范化、程序化，在党的制度建设中具有越来越稳定的基础地位，对坚持和改善党的领导、促进党内良好治理和科学民主依法执政发挥着不可替代的重大作用。但是，长期以来，人们对党内法规现象缺乏应有的关注，学界甚至对党内法规的概念也存有争议，对党内法治的精神与原理、规律与逻辑、价值与功能等更缺乏共识。党的十八大以来，党内法规建设已经进入一个新的历史阶段，随着党内法规建设的不断加快，党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，尤其是随着近年来“两学一做”活动的深入开展，党内法规现象已经引起党内外各方面的广泛关注，相关学习和研究不断深入，人们对党内法规和法治建设的认识也随着党内法治理论创新和实践探索不断深化，并且不断取得共识。

一、运用法治思维和方式推进党的建设，是党内治理走向现代化的明显特征

一个拥有8800多万名党员、440多万个党组织的执政党，应当如何治理才能保持它应有的纯洁性和先进性，逐步走向现代化？这是中国共产党关于“建设一个什么样的党和怎样建设党”这一时代命题的延伸和深化。回应这一时代命题，必须有所持守有所创新，一是必须坚持政治建党和思想建党的原则，始终坚持以马克思主义为指导思想，坚持中国特色社会主义；始终坚持人民立场，坚持为了人民、依靠人民、属于人民。二是必须坚持制度治党和依规治党的方针，始终坚持民主集中制原则，坚持党内民主与法治的统一；始终坚持依规管党治党，坚持依规治党与从严治党相结合。运用法治思维和法治方式推进党的建设尤其是党的制度建设，在党内治理实践中推进依规治党与从严治党相结合，充分体现了党的建设与时俱进，更加明显地呈现出了党内治理的现代化特征。

2016年7月26日，中共中央政治局会议决定，今年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面从严治党重大问题，制定新形势下党内政治生活若干准则，修订《中国共产党党内监督条例（试行）》。在继党的十八届三中全会作出关于全面深化改革若干重大问题的决定、四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定之后，中共中央将会在六中全会上作出关于全面从严治党若干重大问题的决定，系统地阐述全面从严治党的指导思想、基本原则、总体目标和重大任务，重申政治建党、思想建党的原则和制度治党、依规治党的方针，进一步强调依规治党与从严治党相结合。六中全会在专题研究全面从严治党重大问题的同时，还将出台和修订党内政治生活若干准则、党内监督条例等重要党内法规，这恰恰体现了依规治党与从严治党的结合。

遵循制度治党和依规治党的方针，推进依规治党与从严治党相结合，必须加强党内法治建设。在党内法治-依规治党-从严治党的逻辑体系中，一方面需要更加突出从严治党与依规治党的关系，以此强化党内法规和法治建设的问题意识、针对性和方向感，避免在党内为了法规而法规、为了法治而法治，更好地适应新时期加强党的建设、推进党内治理现代化和民主科学依法执政的需要，更好地回应全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党三者相统一的要求；另一方面需要进一步做实党内法治与从严治党的关系，由此更加完整地认识和界定全面从严治党的内涵与外延，防止对全面从严治党的片面认识、浅面理解，将全面从严治党的意义准确定位在把党的各级组织和领导干部的决策权、执行权、监督权关进党内法规制度编织的笼子里，把党的领导和执政工作以及组织、宣传、统战、纪检、政法、军事等全部工作纳入法规轨道。

二、在执政党―国家―社会三个层面，把所有权力都关进制度的笼子里

人们之所以对党内法规现象不够关注，学界对党内法规概念也存有争议，主要原因在于长期以来形成的有关法治的思维定势，即人们习惯性地将法治局限在国家意义上，把依法治国仅仅理解为国家意义上的依法治官、依法治权，将依法治国的核心价值确定在公民权利保护上。实际上，除了规范国家权力与保障公民权利外，在执政党内部和各类社会组织中，也存在需要受到监督和制约的权力，相应地，政党组织、社会组织成员的权利也需要得到尊重、保障和实现。进而言之，在执政党的各级组织甚至各类社会组织中，也存在规范权力、保障权利的重大法治命题。从依法治国到全面依法治国，从法治国家到法治中国，从在立法-行政-司法三元上强调依法治官、依法治权，到在执政党-国家-社会三元上强调把所有权力关进制度的笼子里，这无疑是在有关法治的认识和实践上的一次重大飞跃。

就法治认识而言，党的十八届三中全会将全面深化改革的总体目标确定为“完善发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。正确认识和把握全面深化改革的总体目标，一方面必须强调制度、法治、治理三者之间的内在逻辑关系，将治理奠定在制度和法治的基础上；另一方面必须强化执政党组织、国家政权组织、社会组织三者之间的现实逻辑关系，通过制度建设和发展法治，推进执政党、国家和社会治理一体化和现代化。这就意味着适应党和国家以及社会治理现代化的需要，必须加强党内法治、国家法治和社会法治建设，在传统的法治国家之外拓展党内法治、社会法治两个新的法治领域。四中全会将全面推进依法治国确定为一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，这场广泛而深刻的革命必然要求党内政治生活贯彻法治原则、社会组织生活实践法治精神。这是基于“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新论断和法治中国的新视野的必然结论。

就法治实践来说，在党内法治-国家法治-社会法治的逻辑关系中，尤其需要强调党内法治、社会法治之于国家法治的意义，党内法治是国家法治的前提，社会法治是国家法治的基础。党的十八大以来，“依法治国，建设社会主义法治国家”不仅更有速度、更有深度，还更有广度，法治国家建设的理论与实践与时俱进。尤其是十八届四中全会决定将完善的党内法规体系纳入社会主义法治体系，并将法治社会建设确定为全面推进依法治国的重大任务，形成了中国法治建设的大格局。由党内法规制度体系、国家法律制度体系、社会规章制度体系组构的中国特色社会主义法治规范体系逐步成形，并在逐步运行中展开了法治中国建设三线推进的格局，一线党内法治奠定了法治国家建设政治前提，三线社会法治夯实了法治国家建设的社会基础，初步形成了党内法治联动国家法治并带动社会法治同步发展的局面。

三、对外界定和处理好党规国法的关系，对内建设和发展完备的党内法治体系

由法律体系到法治体系，反映了国家法治建设的基本趋势，由党内法规体系到党内法治体系，体现了同样的法治发展规律。党内法治是一个与党内法规相关联的概念，党内法规是党内法治的实然前提和现实基础，党内法治是党内法规的内涵深化和精神升华，它们之间的关系反映了有关法治的最一般的认识。就传统的国家法治来讲，良法与守法缺一不可，良法善治是最根本的一条。对党内法治来说亦是如此，仅有法规而不讲法治，就无法确保党内善规良治，也就无法保证国家良法之治、党和国家治理走向现代化。只有明确党内法治的根本价值、基本功能和深远意义，才能超越党内法规制度层面，遵循党内治理规律和一般法治原理，与国家法治、社会法治相对应，建设以党章为核心的党内法规制度体系，实施以党内法规制度为基础的党内治理的法治形态。

加强党内法治建设，一是要对外界定和处理好党规国法的关系，二是要对内建设和发展完备的党内法治体系。就前者而言，党内法治与国家法治高度关联的前提是它们共享一般法治原理和规律，基础则是党规与国法的良好关系。历史经验证明，没有党规党法，国法就很难有保证。以党内民主带动社会民主，以党内政治生活规范化联动国家政治生活规范化，这是长期以来形成的中国民主法治建设的基本经验。只有坚持党规别于国法、党规国法分工协作，党纪严于国法、党纪挺在国法前，才能保证党内法治与国家法治良性互动，保证党内善规之治与国家良法之治相辅相成；就后者来讲，党内法治包含理论、制度和实践三个层面，构建完备的党内法治体系，既包括科学的党内法治理论体系，需要将一般法治原理和规律引入党的建设和党内治理，不断探求党内法规的特质，探索党内法治的特别逻辑；又包括完善的党内法规制度体系，适应党的建设、从严治党、党内治理体系和治理能力现代化的需要，完善以党章为核心的党内法规制度体系；还包括高效的党内法治实施体系，需要突出全党守规、严格执规的基础意义，强调党内监督、严肃执纪的关键效应，以党内法治工作机体为支撑和保障。

完善发展完备的党内法治体系，就是要立足于法治理论-法治规范-法治实施的逻辑体系，一是需要进一步完善党内法规制度体系，突出党章的核心地位和统率作用，进一步凸显准则、条例的基础地位，并为规则、规定、办法、细则等重新定位，以及进一步规范党内规范性文件形式和范围、层次和效力，做到结构合理、位阶明晰、等级有序，并以把党的全部工作纳入法规轨道为目标，着力于在薄弱环节上加强党内法规制度规范建设，比如，加快党领导立法、政法工作的规范建设，加大宣传、统战等部门法规建设，加强党的基层工作法规建设力度，等等，进一步消除党内法规建设上的短板现象；二是必须进一步建设党内法治制度实施体系，守规与执规并重、监督与执纪分行，将党内权力监督、党员权利监督纳入法规轨道，加强党内法治工作队伍建设，等等，形成由严格执规、严密监督、严肃执纪、全党守规、法治机体构成的高效实施体系；三是应当进一步完善党内法治理论体系，在高度上要将党内法治理论纳入中国特色社会主义法治理论体系，在宽度上要拓展党内法治与国家法治、社会法治的比较研究，在深度上要探索党内法治的规律和逻辑，比如，它与民主相关联，突出民主集中制原则，促进党内民主与法治的统一；它与规范权力相关联，突出特别权力关系理论，遵循党内权力与党员权利关系准则；它与权利保障相关联，突出党员主体地位，强调义务责任第一性。

作者简介：山东大学法学院教授、博士生导师

文章来源：《大众日报》2016-8-3