刘先春 柳宝军：国家治理现代化视域中的政党治理

内容提要：政党治理凸显出保证政党自身健康和谐有序、巩固政党长期执政的合法性基础的一种努力，也彰显出以全新的眼光与思路观察和处理全面深化改革中的新问题的一种努力，亦是在国家治理现代化视域中实现执政党话语体系与时俱进的重要创新。政党治理现代化的程度直接影响到国家治理的提升，政党治理的效果直接关系到国家治理现代化的效能。现代政党治理为国家治理现代化提供坚实的思想观念保障、坚强的组织结构保障、强大的治理能力保障和有效的制度供给保障。中国特色政党治理框架由内部治理和外部治理组成，新时期中国政党治理要自觉推进自身思想观念、体制机制、运作方式的调适性变革和现代化转型，实现党内治理和党外治理的融合与创新，以政党治理现代化引领和驱动国家治理的现代化转型。

关 键 词：政党治理/国家治理现代化/科学内涵/根本保障/治理框架

党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略部署，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化[1]”确立为全面深化改革的总目标，“治理”一词第一次出现在执政党的最高文件。国家治理现代化是新时期中国推进国家建设现代化事业的重大理论和实践创新，是对中国政党、国家、市场和社会关系的深层重构和全方位变革，也是中国共产党在新时期治国理政的顶层设计和重大实践，无论是治理的观念、方式、制度，还是各治理主体间的关系都朝着更加现代化的方向发展。政党作为现代国家治理的核心角色和主导力量，必然要适应改革发展的新常态，顺应国家治理现代化的新形势，率先走在时代前列，自觉实现自身思想理念、体制机制、运作方式等现代化转型，推动政党自身角色不断现代化、理性化、规范化，才能为国家治理现代化筑牢坚实基础，提供政治保证。随着现代政党治理理念的兴起，政党开始跳出单一化的政治统治惯性逻辑，逐渐由“统治型”范畴转向“治理型”范畴，并形成由善政走向善治的理论和实践。[2]现代政党治理具有怎样的科学内涵？现代执政党应在国家治理现代化征程中发挥怎样的功能？在国家治理现代化大背景下如何有效构建中国特色现代政党治理体系？对这些理论与实践问题的回答，将是本文思考和论述的主要方面。

一、政党治理：国家治理现代化视域中党的建设的一个研究新视角

通过对世界上一些在本国国内占有较大优势、单独长期执政同时又经历执政失败的大党老党的考察，不难发现，在全球经济市场化和政治民主化日益发展的背景下，传统大党的治理方略逐渐失效，使一些大党发展陷入政党合法性流失、政党权威消解、政党自身机体腐化、政党无组织力量生长等执政危机，并最终导致部分大党陷入严重的秩序紊乱和执政衰朽。这些老党大党的衰落给我们以深刻启迪和教训，中国共产党从局部执政到全面领导国家建设以来，党的规模、党员队伍、党的执政方位、面临的风险和考验及肩负的历史使命都发生了翻天覆地的变化，在深刻复杂的社会大变革背景下，党要继续维护自己的执政地位和合法性与实现国家良序和善治，就必须从世界大党兴衰史中汲取经验教训，深刻认识政党治理现代化的紧迫性，积极探索新形势下的政党治理方略，实现传统管制模式向现代治理结构的转型。治理理论①起源于西方市场机制的失效与各国统治职能的日趋弱化，是对传统国家治理效率低下或国家治理失灵的主动回应。随着治理理论在中国学术界的传播与兴起，在21世纪初逐渐被运用到政党政治领域，形成了颇具新意的政党治理理论。对于“政党治理”这一概念的理解，包括以下两个方面。

其一，何为政党治理？国家治理现代化目标和理念的确立，使现代政党治理日益成为学术界关注和研究的焦点问题，众多学者着眼于各种视角对其进行了有益的探讨和思考。②综合来看，学者们对于政党治理概念各有侧重，实现了治理理念的有效融合和运用，突出了治理主体的多元化和治理方式的协同性和动态性，有效吸收了治理理念蕴涵的理性、高效和良序的价值意蕴。治理理念的兴起源于对市场机制自发性不足与国家公共权力统治失灵的回应，政党治理理念的兴起则是源于现代政党内部、政党与国家、政党与公民社会之间缺乏有效的对话协调机制，由此导致政党内部机体的腐化变质和系统功能的紊乱、执政地位的动摇、执政能力的衰朽、执政合法性的消解等严重后果，所以，在现代政治共同体下，政党应当同普通党员及党的各级组织、同国家政权机关和公民社会组织通过协商、互动、合作等方式形成以党内治理与党外治理为框架、以科学建党和巩固执政为目标的整合过程与协调机制，即政党治理。政党治理彰显出了通过这样的理念和机制来保证政党自身健康和谐有序、巩固政党长期执政的合法性基础的一种努力，促推党以全新的眼光与思路观察和处理全面深化改革中的新问题的一种努力，也是在国家治理现代化视域中实现执政党话语体系与时俱进的重要创新。

其二，何谓政党治理现代化。中央提出国家治理现代化的改革目标，将市场在资源配置中的作用提高到了决定性的地位，激发了人们对“治理”的无限想象和促进“优良公共生活”(善治)的愿望，也引发了人们对在市场经济条件下如何推动中国执政党转型的关注和思考。在国家治理现代化背景下实现政党治理的现代化，意味着政党治理既要求执政党必须适应形势所需，自觉变革和改进自身结构、功能、机制和活动方式，又要将其制度化、规范化、科学化，注重治理主体的多元性、治理路径的互动性、治理理念的民主性、治理方式的协同性、治理效果的规范性、治理载体的制度化、政党治理方式的科学化以及治理组织机构的网格化特征。依自组织理论来看，中国共产党自诞生起就是一个自我监督、自我组织、自我治理的“自组织政党”，治理与善治的引入，一方面可以转变执政思维和执政理念，激发“自组织政党”内部活力，形成组织内部良性稳定的运转机制，增强政党的“自组织功能”，保障执政理念先进、组织肌体纯洁、政党能力强大，保证党始终成为实现国家治理现代化的领导核心和主导力量，另一方面则有利于政党组织内部、政党与国家政权机关和公民社会组织间相互关系的解构与重塑，增进党执政的民主性、有效性、合法性。

二、功能定位：政党治理为国家治理现代化提供根本保障

国家治理现代化是新时期中国国家建设理论与实践的深刻变革与重大创新，而“中国政治的基本逻辑是政党领导国家推动现代化建设，政党领导人民建设现代国家。政党是中国政治生活的枢纽，是国家建设的主体。”[8](P37)“中国现代国家的建设和成长完全依赖于政党的领导与支撑作用，政党是中国现代国家建设的决定力量。”[9](P3)一方面，政党在中国政治生活中的枢纽地位和国家建设中的主体作用必然赋予政党在推动国家治理现代化中以更加艰巨而神圣的使命，作为国家建设的决定性力量也必然使得政党成为国家治理现代化的核心角色与主导力量。另一方面，“国家治理的提出，实际上是将党的执政纳入到国家治理的框架之下，而非高于其上”[10]，政党治理是作为国家治理的一个有机组成部分而存在其中的，党的领导方式和执政方式要适应国家治理的需要而进行调适和变革，政党在国家治理中扮演着领导和参与的双重角色，国家治理现代化是政党治理现代化的必然要求与现实使命，现代政党治理是现代国家治理的核心构成和题中之意，同时也是实现国家治理现代化的先决条件、重要基础和根本保障。政党治理现代化的程度直接影响到国家治理的提升，政党治理的效果直接关系到国家治理现代化的效能。所以，无论是作为国家治理的领导者还是参与者，中国共产党都必须要明晰自身的角色扮演与功能定位，发挥好作为推进国家治理现代化主体保障的重要作用。

(一)政党治理为国家治理现代化提供坚实的思想观念保障

国家治理现代化的实现不仅涉及一个“如何治理”的“技术问题”，而且也涉及“为谁治理”的“价值问题”，也就是说，国家治理有其内在价值规定性，在推进国家治理现代化的过程中，举什么样的旗、走什么样的路、要实现什么样的治理愿景等等，这一系列问题的回答有赖于坚定的思想观念保障，而不至于使国家治理“改旗易帜”或“变味变色”。政党是一定社会集团中具有共同政治意愿的政治组织集合体，必然拥有代表特定阶级的意识形态体系，政党意识形态是一种系统化、理论化的主流政党意识，对于指导和规范政党行为、凝聚和整合社会共识、引导和形塑民众价值观念等方面具有重要作用。“每个社会的统治阶级的意识形态，都是占社会统治地位的意识形态。”政党以其巨大的意识形态整合功能和思想动员功能，在治理自身及对外部治理主体渗透强化影响力的过程中为国家治理现代化提供坚实思想观念保障。

首先，意识形态的整合是前提。马克思主义意识形态是中国执政党的主流意识形态，在马克思主义意识形态指导下的中国执政党，是中国无产阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，在中国共产党将马克思主义运用到中国革命建设改革的具体实践过程中，党的意识形态体系的话语创新异常活跃，诞生出了一系列思想理论创新成果，在国家治理现代化大背景下，执政党意识形态能够有效地将人民大众凝聚统合在一致的精神内核和价值规定下，保障国家治理旨归的民本性和治理途径的民主性，确保国家治理现代化的社会主义性质和方向。其次，组织目标的彰显是关键。组织目标的彰显可以使组织活动合法化、正当化，为组织的行动和任务提供参与和支持的动力，正如著名管理学家罗森茨韦克所说“组织目标可把参与者的注意力都集中到与组织有关的行动上”，[11](P179)政党是一种以获取和维持执政地位为目标的政治组织，为了达到目标必然要提出自己的政党纲领，政党纲领的张扬，既是政党获取社会支持和认同的旗帜，也是实现内部整合必不可少的工具。中国执政党提出的“两个一百年”的奋斗目标既是当代中国最鲜明最根本的政党纲领，也是对社会做出的庄严承诺，在国家治理现代化中必然获得持续的支持力量，激发广泛的认同效应。最后，治理理念的引领是保障。市场化改革、全球化浪潮、信息化发展及市民社会的兴起使得传统意义上的统治、管理理念越来越不适应形势的发展需要而逐渐式微，政党治理有效吸收了治理善治理论的合理成分，使现代化背景下的政党治理具有了弹性、协同性、回应性、互动性等特征。

(二)政党治理为国家治理现代化提供坚强的组织结构保障

政党组织是按照特定的结构、原则和方式组织起来的完整的体系和结构，严密的组织结构和严格的组织纪律是政党的鲜明特征。政党组织结构的基本要素可大致分为“硬件”要素和“软件”要素两大类。“硬件”要素主要包括党员(包括领袖)和党的各级组织(包括议会党团和党组)。“软件”要素主要包括党的组织纪律、干部录用管理原则、精英吸纳能力等。中国执政党的党组织具有战斗堡垒作用，党员具有先锋模范作用，党综合运用各类“软件”“硬件”要素打造了广覆盖、强有力的各级党组织、骨干精英组成的领导集体、灵活高效的干部管理机制等，这也是政党区别于一般社会团体和公民自治组织的特性和优势，这种特性和优势将为国家治理现代化筑牢有力的组织结构保障。

第一，党的组织嵌入。在国家政权系统中建立党组织是党发挥权威性影响力的前提。中国执政党的党组制度，将党的人事安排与组织机构嵌入到国家政权系统、各类社会经济文化组织、人民团体及其他组织领导机关中发挥党的影响，渗透党的思想，贯彻党的意志，执行党的路线，体现了党的政治优势、组织优势和制度优势。据统计，我国党的基层组织总数为420.1万个，各种社会组织、经济组织也与党组织存在着千丝万缕的联系，