李友梅：我国特大城市基层社会治理创新分析

内容提要：城市基层社区治理模式的转型和变迁，与改革者对社区凝聚力和公共性的生产、社会公共品的供给、社区治理投入的成本与风险控制等问题的动态呼应相联系，蕴含着他们不断在这些问题间寻找新均衡点的制度创新思路。在寻求对这三个问题的均衡应对之道的过程中，不同地区的城市基层社会治理需要根据自身的实际情况，不断调整治理的基本单元与组织网络。中国特大城市在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存、交错发展并激荡出各种新问题的局面，这对社会治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑战。为此，可从以下三方面入手，创新特大城市基层社会治理：构建以人口管理服务为重点的精细化社会治理模式；以化解矛盾为重点，构建政府与社会分工协作的社会治理方式；形成以应对社会风险为重点的政府主导型治理方式。

关 键 词：特大城市/基层社会治理/治理模式/制度起源/挑战/创新思路

近年来，创新基层社区治理方式已成为国内不同城市尤其是特大城市政府工作的一个重心。从历史上看，1990年代以来由于各城市的现实状况以及改革切入点存在一定差异，社区治理经验也各有侧重，因此可以说，不同城市形成的社区治理模式是不同地区政府应对城市转型的产物。现实中，改革推动的实践大多在“形势所迫”和“问题倒逼”的情境下不断推进，相对缺乏系统改革思路的指引。由此，城市基层治理的每种模式都形成了自己的组织方式和运作机制，而它们之间的差异性基本上与各个模式优先解决问题的序列相适应。在当前创新社会治理的背景下，如何进一步回应现实所提出的深层次问题，研究者有必要面对已然变动了的社会治理实践及其挑战，突破理论认知的局限，才能为特大城市基层治理创新探索可能的路径。

一、城市基层治理模式的差异性

中国城市基层社区建设的提出有极为特殊的时代背景，它是全能主义政府和集中计划经济的“单位制”向现代社会转型的一种必然产物。在这一转型过程中，城市基层的社区建设不断走向社区治理，形成了许多值得人们总结的制度创新，而这些制度创新又不断演化为传统优势。时至今日，这些传统优势已经开始逐渐消解，甚至成为新发展态势的“短板”，进而构成了新一轮城市社区治理创新的重要背景。然而，人们很少认识到与这些传统优势密切联系的主要理论仍在发生作用，因此需要我们在分析中国城市基层社区建设和社区治理的改革与创新实践时，更进一步地深入触及微观层面与中观层面的联系。

重温过去，不同地区的政府在推动最初的基层社区建设时均面临着三个基本问题。

第一个问题是在流动性增强、居民相互依赖度降低、市场经济和个体主义社会意识不断萌生的条件下，如何重塑具有一定内在向心力和凝聚力的现代城市社区。在我们看来，这个问题的理论分析基本上可以看作社区公共性生产的过程[1]，对于它的不同思考引导着城市治理部门对“社区”做出了不同定义。例如，那些更重视社区内在向心力和凝聚力的地区，会更愿意把社区定在规模较小的居民区层次，因为在这个层次更容易促成居民的相互依赖关系，或者说更容易产生社区公共性。

第二个问题是以何种方式提供何种标准的社会公共品。这个问题的实质在于，当人们把城市基层社区理解为公共服务与管理的重要载体时，以何种思路和以何种途径来协调政府、市场与社会的力量。对这个问题的不同思考促使地方管理部门对公共服务与管理体系的整合方式采用了不同的制度模式。比如：如果一个地区更多强调采取规模化的方式，以供给者导向(而非需求导向)来提供标准化、弹性较小的公共产品时，其更有可能选择在体制内加强整合的制度安排。选择这种制度安排的地区会更倾向于在街道层次上形成强有力的统领机制，比如：以社区党建的方式来形成高度整合的制度网络。

第三个问题是如何在社区建设中实现成本和风险控制的问题。这个问题在国内社会学和政治学的研究传统中长期被忽略了。不过，最近的经济学研究开始重视此类问题的剖析对于理解治理转型所具有的重要意义[2]。现实中，不同地区的地方政府在推动社区建设时，都或多或少地碰到了如何获取投入资源和控制风险问题，解决这类问题的不同思路导致了不同的社区治理结构以及事权、财权在居委会、街道办事处、区政府之间的动态调整，进而影响了地方治理模式中的权力配置结构。比如：如果上级政府想节约治理成本，就很可能逐级向下“放权”，鼓励居委会以“包干”的方式来解决问题，同时赋予居委会相当的自由裁量权(比如发展经济等)；但这种做法又可能会导致治理风险，当上级政府更担心这类风险时就会选择权力上收。

综上所述，不同地区在城市基层社区规模和功能界定上的差异性与其对当时面临的社区凝聚力和公共性的生产、社会公共品的供给、社区治理投入成本与风险控制等问题的认知密切相关；鉴于城市转型的经济社会条件的差异，不同地区在对待这些问题的优先秩序上会形成不同的选择，而这些不同选择最终促成了1990年代以来诸如“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”等治理模式的成型。比如：1996年前后的上海面对的是大规模城市建设、疾风骤雨似的单位制解体、产业结构的大规模转型以及由此带来的下岗人员保障问题，这些问题事关上海的经济增长和社会稳定，促使上海市政府更加快速地解决公共服务网络和社区托底保障体系(即提供社会公共品)的社区重建问题。随着社区重建转向社区治理，成本和风险控制的问题逐渐凸显出来，引发了新的应对性探索，最终这些不断推进的探索共同促成了上海“两级政府，三级管理，四级网络”的城市基层治理模式或曰“上海模式”。而在同时期的东北重工业城市，其公共服务体系重建的压力没有上海那么大。有历史档案资料显示，直至2000年初，东北地区的大型企业和单位仍在提供重要的公共服务支持[3]，因此，当时这里的城市基层治理把基层民主和社区凝聚力问题作为第一问题来处理，这是“沈阳模式”的主要特征。相比“上海模式”，“沈阳模式”在社区规模、资源整合方式以及内部的分权结构上有很大的不同。由此不难看到，不同社区治理模式背后，都有着复杂的制度起源，它们在应对各自的治理问题上有着截然不同的效率。离开了这些具体的历史与社会背景，简单或抽象地谈论治理模式之间的转化和借鉴难免陷入“隔靴搔痒”的困境。

更进一步说，城市基层社区治理模式的转型和变迁与改革者对社区凝聚力和公共性的生产、社会公共品的供给、社区治理投入的成本与风险控制等问题的动态呼应相联系，蕴含着他们不断在这些问题间寻找新均衡点的制度创新思路。下述以上海为案例的分析可以使这种联系得到论证。

上海的城市社区建设起步于1984年城市经济体制改革。历史资料显示，1980年代上海城市社区建设所面对的情况和1990年代有很大差异：作为计划经济的重镇，上海当时的单位体制仍在公共服务和管理领域发挥着极为重要的作用，社区建设的任务落在街道层面，主要解决的问题是“溢出”单位的老、弱、病、残、无业人员社会保障问题以及回城青年安置等问题。这些问题的解决在当时并不需要一个强大的公共服务和管理体系。实际上当时的街道办事处总体处于较弱状态，其正式编制规模大体相当于今天的四分之一左右，部门设置也极为精简。在这种背景下，街道政府要以极为有限的财力来解决各类社区发展问题，必须重视控制治理成本。因此，上海的社区治理模式在初期特别强调向居委会“放权”，街道把大量自由裁量权下放给居委会，鼓励居委会发展经济并提取一部分收益以“反哺”里弄建设。这一时期的社区治理模式是高度分权的，有别于在此之后的所有阶段。这种做法有效地解决了社区建设最初阶段资源不足的问题，并在近十年时间里形成了一套适合当时一些需求的社区支持与服务体系。然而权力过于下放的后果是居委会常常过度运用自由裁量权，比如为了发展经济允许四处违章搭建、破坏社区环境等，继而引发人们开始思考如何降低治理风险的问题。这也是上海城市第二阶段社区建设的重要肇因。

1996年前后，上海城市社区建设步入新的关键时期。与前十年相比，这一时期碰到的最大治理挑战来自三个方面：一是单位制的快速转型导致公共服务体系最主要的依托支柱的解体；二是大规模人口流动的出现迫切需要建设一个面向“流动社会”的管理与服务体系；三是随着城市功能区和经济地理格局的快速调整，基础公共服务设施与网络布局的建设提上了重要议事日程。换句话说，1980年代形成的社区治理模式已经全然不适应1990年代的社区变化形势，对城市公共服务体系进行总体性规划、规模化供应变成了社区治理的核心目标。而随着这个核心目标的重要性日益凸显，上海城市治理模式开始向“两级政府，三级管理，四级网络”转变，尤其是“三级管理”得到了进一步强化。概括来看，此时的上海基层治理模式在三个维度发生了重大转变：第一，街道办事处的行政管理体系大幅度扩张。上海的街道办事处在规模、组织设置和人员配置上都得到了极大的扩充，许多以前“下放”至居委会的自由裁量权全面上收。第二，在体制内形成了“条块结合以块为主”甚至“融条于块”的系统整合制度安排。为了整合公共服务体系内不同行政部门间的关系，上海的街道办事处从1996年至今进行了多次扩权。第三，从社区党建到区域化党建，以这些抓手和载体，进一步尝试通过基层党建的组织网络来实现对行政、市场和社会力量的多元整合。这一进程持续至2010年，基本上也是上海城市空间布局和总体发展格局进入成熟稳定周期的时段。在1996年到2010年期间，上海城市基层治理模式较大缓解了当时整体性、规模化公共服务体系建设、管理体系建设所面对的问题。但相对而言，在权力不断集中于街道的过程中，社区公共性不足、居委会队伍力量相对薄弱的问题日趋凸显。

近五年来，随着“自贸试验区”建设、“全球有影响力的科创中心”建设等新目标的提出，上海的经济社会发展被推向一个新的阶段。上一轮发展中形成的治理模式在多个方面遇到了新问题，比如：第一，社会结构和需求结构快速分化，既有的规模化、供给者导向公共服务体系的不足很快显现出来，而以需求为导向的、差异化、多层次公共服务体系建设变得越来越迫切；第二，由于社区公共性水平长期得不到有效提升，社区自治和共治在经历了一个形式制度建设的高峰期后遇到深层次瓶颈，其内生活力的总体不足问题开始凸显；第三，基层治理成本居高不下的问题已经在财政上造成一定压力。镇管社区模式在上海许多区县的出现(即主要依托镇的财力和有限的上级转移支付，解决镇域范围内新建的大型社区治理问题)，在一定程度上反映了这种财政压力过大的现实。随着这些新问题的不断加重，1996年以来形成的基层社区治理模式变得力不从心。正是鉴于此，上海2014年启动了市委一号课题“创新社会治理，加强基层建设”，由此形成了“1+6”的政策安排，为推行新的改革目标提供了基础条件。

作为这次调研的一个重要成果，上海改革调整了既有基层治理模式的重心，把社区凝聚力和公共性的生产、社区治理投入的成本与风险控制提到重要的改革范围。具体来看：一是强调在多个层次培育“共治”与“自治”，以解决社区公共性不足问题。比如，进一步激活居民区的自治活力，实现管理重心进一步下移；通过区域化党建推动社区共治发展；而且开始普遍探索自下而上公共议题的清单、公共问题生成的机制。二是调整分权结构，进一步提升居委会的治理能力，加强基层队伍建设。三是进一步鼓励公益性社会组织和专业力量融入社区公共服务体系，开始在区级层次探索公共服务外包市场的建设。在我们看来，在治理结构、分权模式、公共服务体系的整合机制上，这次改革都彰显出与以往不同的新迹象。

上述案例分析表明：城市基层治理模式并不是静态的，而是随着城市经济社会发展周期而动态调整和演进的。要深刻认识这种变化的内在线索，