严泉：分权的代价：美国飓风灾难与联邦体制

2005年8月给美国新奥尔良市带来巨大灾难的“卡特里娜”飓风，其后继效应正在美国政界、新闻界扩散，一时间对布什政府的批评如潮，并进一步引发学者们对美国外交、内政问题的激烈讨论。对同样经常饱受自然灾害之苦的国人来说，或许更感兴趣的是一些形而下的问题，即国力居于世界第一的美国，在风灾来临之时，政府的救灾表现却如此差强人意。我们熟悉的中央政府一声令下，地方政府官员、军队、民众闻风而动的场面在美国却没有出现，这到底是怎么回事？

如果从制度层面给予解释，美国与中国最大的不同之处，就是前者国家结构体制是联邦制。在联邦制度框架中，联邦与州的权力是分立的，均来自于宪法规定。正是宪法将某些权力授予联邦政府，另一些权力则保留给各州，以保持双方法律地位的平等性。国人都熟知外交、国防等权力属于联邦政府，但是却不十分明了各州政府肩负着与地方民生直接相关的公共安全职责。所以防风救灾此类事务，从法律上来说，属于州政府职权范围。只有在州政府力不能及，主动提出需要联邦政府帮助时，后者才能介入。这样联邦政府在灾难发生之前，一般很难有所所为。在灾难发生之后，也要看州政府的脸色行事。事实也是如此，在这次风灾初期，负责救灾事务的路易斯安那州政府与新奥尔良市政府，一方面因为种种原因无力应付混乱局面，另一方面又拒绝向联邦交出管理权。

此外，即使联邦政府参与救灾工作，也不意味着州政府失去主导权。相反，它还要处处表现与联邦政府的对等性。比如说在国民警卫队指挥权问题上，当布什总统提出统一调配军队及州属警察、国民警卫队的要求时，作为未被征调为联邦服役的州国民警卫队总司令，路易斯安那州女州长布兰科当即拒绝这一建议，因为她认为这种做法侵害了州自治权利，并且担心开此先例会后患无穷。更有意思的是，路易斯安那州政府甚至都不愿意在布什视察灾区前，主动联络白宫，也从未对联邦的援助表示过任何感谢。     至于美国军队为何不能在第一时间内赶赴灾区，进行救灾。这其实也是分权制度制约作用的影响。在纵向分权关系上，根据宪法规定，除非各州发生叛乱或内乱，否则联邦军队是不能介入州事务的。在横向分权关系上，国家防务与内政领域是分立的。由于赈灾不是一项军事任务，对于军队来说，轻易介入显然是一种极其敏感的行为，容易引来民众对其过度使用权力的批评。所以当9月2日布什颁布命令，调动7000名军人进入新奥尔良参与救灾协助警务。这个命令极有可能与1878年通过的一个法案相违背，那个法案规定用联邦军队维护地方警务违法。

   不言而喻，建立联邦制度的目的就是为了防止国家权力的滥用对人民自由的危害。但是为此付出的代价也是显而易见的，即使是对美国联邦制度赞叹不已的托克维尔，也承认这一体制产生了一些不良后果。这次飓风灾难就是一个活生生的事实。由于州与联邦政府反应迟缓、缺乏配合，未能及时应对灾难，人为地增加了一些不必要的生命财产损失，让人非常痛心。不过，对美国人民来说，也许自由与自由之痛，将是未来生活中不时需要面对的两难困境。（收录于《历史变迁的制度透视》，新星出版社2015年）